Uzasadnienie
W dniu 30 września 2010 roku S. G. - działający przez pełnomocnika radcę prawnego M. S., złożył do Wójta Gminy K. wniosek z dnia 23 września 2010 roku o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie tym domagał się udostępnienia informacji publicznej w postaci wydania odpisu decyzji o zalesieniu Nr [...] z dnia 2 października 2009 roku poprzez przesłanie jej w formie papierowej pocztą na wskazany w piśmie adres.
W dniu 12 października 2010 roku Wójt Gminy K. wydał postanowienie znak [...], którym na podstawie art. 243 przekazał wniosek S. G. z dnia 23 września 2010 roku do załatwienia według kompetencji Starostwu Powiatowemu w [...] Wydział Geodezji Gospodarki Gruntami i Katastru.
Dyrektor Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami i Katastru Starostwa Powiatowego w [...] przesłał do S. G. pismo z dnia 5 listopada 2010 roku, w którym uznając żądanie zawarte we wniosku za bezzasadne i nie zasługujące na uwzględnienie. Poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że mocą przedmiotowej decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów, a także zarządzenia Ministra Rolnictwa Nr 127 z dnia 14 czerwca 1956r. w sprawie zasad i metod technicznego wykonywania klasyfikacji ora wymaganych kwalifikacji dla osób tę klasyfikację, Starosta [...] realizujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o zmianie użytku i klasy gruntu w odniesieniu do nieruchomości położonej w S..
Sprawa rozstrzygnięta decyzją z dnia 2 października 2009 roku Nr [...] nie jest sprawą publiczną, lecz sprawą dotyczącą osób będących stronami postępowania. Tak więc tylko strony mogą żądać uwierzytelnienia sporządzonych odpisów lub wydania im uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, co precyzyjnie uregulowane zostało w art. 73 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie ma możliwości udostępnienia kopii decyzji administracyjnej w trybie przewidzianym w przepisach stawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Brak również możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 6 tej ustawy.
Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi S. G. z dnia 14 stycznia 2011 na bezczynność Starostwa Powiatowego w [...] w powyższej sprawie. Opisując stan faktyczny, jak również zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, S. G. domagał się w skardze o zobowiązania Starostwa Powiatowego w [...] do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni. Wnosił także o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz zwrotu postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Opisując stan faktyczny skarżący wskazywał, że ustawa kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust.1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z Warszawy (Wyrok WSA w Warszawie II SAB/Wa 140/09), iż decyzja administracyjna, wydana w postępowaniu administracyjnym posiada walor informacji publicznej. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej, z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. (Wyrok WSA w Warszawie II SAB/Wa 140/09).
W tym kontekście skarżący podnosił, że w przedmiotowej sprawie domagał się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta na którą oczekuje lub też informacji wymijającej, powoduje wątpliwości co do tego czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności). Do chwili obecnej Starostwo Powiatowe w [...] nie wydało decyzji w przedmiotowej sprawie, uchybiając tym samym obowiązkowi określonemu w wyżej przytoczonych przepisach. Nadto, organ ten nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co winien uczynić zgodnie z art. 36 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio zajmowane stanowisko.
Wyjaśniał, że Starostwo Powiatowe w [...] rozpatrując przedmiotowy wniosek skarżącego miało na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (wyrok IV SA/GI 808/07) w myśl którego, że w przypadku, gdy organ dojdzie do wniosku, iż żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, ocena ta powinna być przez organ, do którego skierowano wniosek, każdorazowo dokonywana w trakcie postępowania o udostępnienie informacji. W takim przypadku organ, powinien wystosować do wnioskodawcy pismo informujące o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy, a pismo takie, jako inny akt z zakresu administracji publicznej, może być po wyczerpaniu środków zaskarżenia zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art., 3 § 2 pkt.4 p.p.s.a., uznając, iż żądana informacja nie ma cech informacji publicznej pismem GN. [...] z dnia 5 listopada 2010 roku udzielił odpowiedzi wnioskodawcy.
Niniejsza sprawa dotyczyła wydania decyzji aktualizacyjnej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej nr "1" położonej w S. gm. K.. Decyzją tą dokonano zmiany konturów klasyfikacyjnych rola piątej klasy, pastwisko piątej klasy oraz grunty zakrzaczone na kontur klasyfikacyjny - las czwartej klasy. Przedmiotowa działka została zalesiona zgodnie z zaleceniami z roku 2008 Nadleśnictwa [...], a następnie po stwierdzeniu udatności uprawy został wykonany projekt klasyfikacji gruntów przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w N.. Rozpatrując wniosek skarżącego uznano, że informacje zawarte w aktach przedmiotowego postępowania dotyczą indywidualnej sprawy w zakresie praw oraz obowiązków osób będących stroną tego postępowania i nie stanowią one informacji w sprawach publicznych w rozumieniu art.1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Na rozprawie dnia 28 marca 2011 r. pełnomocnik Starosty [...] wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niezachowanie terminu do jej wniesienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. -zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.
Z art. 3 §2 pkt 1- 4a i 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola sądów administracyjnych obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na:1)decyzje administracyjne; 2)postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3)postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W sprawie niniejszej istotne dla kognicji do rozpoznania skargi ma treść art. 3 §1 pkt 4 i 8 p.p.s.a., które odnoszą się do bezczynności w sprawach innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Artykuł 21 u.d.i.p. stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, zaś skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.
Powyższa regulacja potwierdza dodatkowo kognicję sądów administracyjnych w sprawach z zakresu informacji publicznej, która wynika z uprzednio powołanych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś jej zasadniczym celem jest wprowadzenie modyfikacji proceduralnych dotyczących terminu przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, jak również rozpoznania skargi.
Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej.
W omawianym przypadku nie znajduje także zastosowania regulacja z art. 52 §1 -4 p.p.s.a., który stanowi, że:
" § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.
§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
§ 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu -w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.
§ 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.
Uwzględniając powyższe należy wskazać na specyfikę regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która jednakże nie zawiera odrębnych regulacji nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Ustawa ta nie wprowadza środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 §1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 i art. 17 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a.
Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w § 1 1 § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji tam, gdzie autokontroli tej nie można sprowokować "środkiem zaskarżenia" bo taki nie istnieje. Każdy tryb "przedsądowy", w tym i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stwarza dla strony obowiązek, którego wypełnienie jest warunkiem kontroli sądowej. Postrzegając omawianą instytucję także i w tym aspekcie należy uznać, że brak podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi z powodu niewezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w innych przypadkach niż ściśle określone w § 3 art. 52 p.p.s.a. Odmienne podejście stanowiłoby bowiem ograniczenie prawa do sądu.
Analizowany przepis nakazuje zaś uprzednią aktywność jedynie stronie mającej zamiar poddać sądowej kontroli akt lub czynność. Uprzednia interwencja ma zatem dotyczyć działania, a nie jak w przypadku bezczynności zaniechania organu.(tak również wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 października 208r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258).
W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodzą przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga została należycie opłacona, zaś brak także przesłanek do wydania takiego orzeczenia przyczyn wskazanych w art. 58 §1 pkt 5 p.p.s.a.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać w ślad za poglądami doktryny, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 p.p.s.a. do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności, względnie stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności.
Zważyć należy dalej, że zgodnie z art. 2 ust. 1 - 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2).
Artykuł 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Starosta [...] jest organem władzy publicznej, o którym mowa w tym przepisie. W związku z tym, jest podmiotem on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, znajdujących się w jego posiadaniu.
Powyższe kwestie w świetle stanowisk stron nie budzą kontrowersji. Spornym jest natomiast, czy informacja, której udzielenia domagał się skarżący we wniosku z dnia 23 września 2010 roku, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy.
Stosownie do art. 1 ust. 1-2 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (ust. 1), przy czym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie należy uznać pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów. Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 i 6 ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy (tak między innymi NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2006r, sygn. akt l OSK 123/06, zam. zb. LEX nr 291357).
Akta administracyjne, jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracji publicznej, bez względu na ich rodzaj i charakter zawierają informację o jego działalności i stanowią informację publiczną. W aktach takich mogą znajdować się również dokumenty niewytworzone przez organ administracji publicznej i niezwiązane z rozstrzyganiem spraw, stąd obowiązkiem organu jest zatem każdocześnie ustalenie, czy określony dokument może zostać udostępniony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2008r, sygn. akt II SA/Kr 942/07, zam. zb. LEX nr 506529, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt II SAB/Wa 200/09, zam. zb. LEX nr 600238). Żądanie udostępnienia informacji publicznej należy odróżnić przy tym zasadniczo od żądania udostępnienia akt administracyjnych na zasadach przewidzianych w art.73-74 k.p.a.
Zgodnie z treścią z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit a u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Taką informacją publiczną jest zatem decyzja jako akt administracyjny i jednocześnie dokument urzędowy - także jeżeli zawiera ona rozstrzygnięcie dotyczące podmiotów innych niż władze publiczne. Powyższe wynika wprost z przepisów nie wprowadzających ograniczeń co do rodzajów aktów administracyjnych stanowiących informację publiczną i nie budzi kontrowersji w orzecznictwie (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, zam. zb. LEX nr 506529).
Decyzje pozostające w posiadaniu organu administracji publicznej mogą znajdować się w aktach administracyjnych albo poza nim. Jeżeli nawet zawierają tzw. dane wrażliwe mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej (tak Niżnik-Mucha A. artykuł CASUS 2008/2/15 Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej).
Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że powyższe następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Uwzględniając te ogólne uwagi w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Starosty [...] z dnia 2 października 2009 roku znak [...] o zalesieniu jest nośnikiem informacji publicznej, która podlega udostępnieniu co do formy i treści. Rozpoznając wniosek skarżącego Starosta [...] bezzasadnie uznał, że żądanie informacja nie jest informacją publiczną. Nie zrealizował przedmiotowego wniosku zgodnie z zawartym w nim żądaniem, a zatem pozostaje w bezczynności. Nie twierdził przy tym ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też uprzednio by w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 5 u.d.i.p., względnie okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.