Uzasadnienie
K. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Dąbrowskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący podniósł, że wystosował wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 27 lutego 2023 r. i do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi organu.
W odpowiedzi na skargę Starosta Dąbrowski wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że skarżący w dniu 7 marca 2023 r. (data pisma 27 luty 2023 r.) zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej domagając się przekazania kserokopii protokołu z sesji Rady Powiatu Dąbrowskiego odbytej w sierpniu 2022 r., a także przekazania kserokopii listy obecności pierwszych stron za miesiąc lipiec, sierpień, październik 2022 r. Pismem z dnia 21 czerwca 2023 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 27 lutego 2023 r.
Organ podniósł, że w Starostwie Powiatowym w Dąbrowie Tarnowskiej brak jest odrębnej komórki, która miałaby zajmować się tylko i wyłącznie sprawami związanymi z udzielaniem odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Osoby zajmujące się dostępem do informacji publicznej w zakresie swych podstawowych obowiązków służbowych mają inne ważne zagadnienia i sprawy terminowe, które bardzo często wpływają na rozwój i budżet powiatu dąbrowskiego jak i innych jednostek oraz instytucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Spór między stronami dotyczy prawidłowości postępowania organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Odnotowania wymaga, że pojęcie bezczynności nie jest definiowane na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), legalnej definicji nie zawiera także ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to jest zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) jednak proste jego przywołanie nie ma uzasadnienia z uwagi na brak podstaw prawnych sięgania w tym zakresie do uregulowań art. 37 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, kodeks postępowania administracyjnego nakazuje stosować jedynie w określonym zakresie – art. 16 u.d.i.p. Pojęcie to jednak funkcjonuje na tle omawianej ustawy, a sposób jego rozumienia został ukształtowany poprzez orzecznictwo sądów administracyjnych, uwzględniające zarówno dorobek piśmiennictwa jak i judykatury, odwołujący się w tym zakresie do doświadczeń wypracowanych na tle wykładni i stosowania art. 37 § 1 k.p.a., jak i specyfiki postępowania prowadzonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz potrzeb tej procedury.
I tak z bezczynnością organu organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął czynności wymaganych w danym przypadku przez przepisy prawa. Oznacza to zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20).
Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Co istotne pojęcie bezczynności – tak jak wskazano - mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też gdy nie czyni tego w przewidzianej prawem formie, bądź też bezpodstawnie przyjmuje, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu.
W świetle przywołanych rozważań w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy podmiot będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest ustawo zobowiązany podjęcia działań w tym trybie, czy treść wniosku stanowi informację publiczną i wreszcie, czy, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Przenosząc przedstawione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma wątpliwości, nie jest też sporne między stronami, że Starosta Dąbrowski jako organ jednostki samorządu terytorialnego – jest pomiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie, przy czym katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. ma charakter otwarty, co prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).
Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Nie ulega wątpliwości, że informacje, których żądał skarżący w pkt 1 swojego wniosku w zakresie kserokopii protokołu z sesji Rady Powiatu Dąbrowskiego odbytej w miesiącu sierpniu 2022 r. stanowią informacje publiczną. Zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie procedowania organu, odnosząc się do faktów, a więc -zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - zawierają informację o sprawach publicznych.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W wyroku z 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.
W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana przez organ data wpływu wniosku tj. 7 marca 2023 r. Nie jest sporne również to, że informacja objęta pkt 1 wniosku stanowi informację publiczną. W związku z powyższym nie budzi też wątpliwości, ze organ udzielił żądanej w punkcie 1 wniosku informacji po upływie ustawowego terminu bo dopiero w dniu 21 czerwca 2023 r. Wobec udzielenia odpowiedzi na pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać podmiot do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie stwierdzić należy, że organ w tym zakresie dopuścił się bezczynności, gdyż udzielił informacji po upływie ustawowego terminu (pkt II wyroku). Stwierdzenie bezczynności obliguje Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. do oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Uznając, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego Sąd stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
W odniesieniu zaś do pozostałych żądań wskazanych we wniosku, czyli jego punktu 2 dotyczącego kserokopii listy obecności pierwszych stron za miesiąc lipiec, sierpień, października 2022 r. należy przyznać rację organowi, że są one ogólne i nieprecyzyjne. Jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi, to każdy wniosek niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Powyższa uwaga odnosi się także do treści żądania, winna ona wskazywać jakich konkretnie informacji domaga się wnioskodawca, co determinuje sposób rozpoznania wniosku. Zasadniczo organ rozpoznający wniosek nie ma podstaw, nie jest obligowany do podjęcia działań w trybie art. 64 § 2 K.p.a., chyba, że uzna, że w sprawie zastosowanie znajdzie tryb wynikający z art. 16 u.d.i.p.
Zasadniczo jednak organ nie ma podstaw do wdrażania takiego trybu, przy czym zgodnie z poglądami orzecznictwa i piśmiennictwa jeżeli ma wątpliwości co do zakresu żądania wniosku lub formy udzielania informacji, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie lub dookreślenie, albowiem właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 10 i powołane tam orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/12, dostępne w CBOSA).
W takiej sytuacji zadaniem organu było zatem wystąpienie do skarżącego o sprecyzowanie wniosku, co też uczynił w piśmie z dnia 21 czerwca 2023 r. Wezwanie organu pozostało bez odpowiedzi ze strony skarżącego. Brak reakcji wnioskodawcy będzie skutkował uznaniem, że taki wniosek nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z poglądami piśmiennictwa "nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jeśli wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania, nie nazwał dokumentu (informacji) lub co najmniej nie określił kryteriów umożliwiających jego odnalezienie w zbiorze danych. Istotą wszelkich procedur opartych na zasadzie skargowości jest wymóg sformułowania przez podmiot uprawniony żądania w komunikatywny sposób. Idzie więc o to, aby na podstawie samej tylko treści pisma (lub ustnego wniosku) [...] można było ocenić, że [...] żądanie jest dostatecznie zrozumiałe dla adresata obowiązku prawnego [...].
Żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 447). W tym zakresie Sąd orzekł jak w punkcie III wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach orzeczono, na zasadzie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 201 P.p.s.a. w zw. z art. 205 P.p.s.a.