Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. K. (dalej: skarżący) jest bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył 9 maja 2023 r. do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytanie: "Czy działka nr [...] znajdująca się w m.N. jest pokryta wodami płynącymi czy też jest pokryta wodami stygnującymi lub nie ma tam żadnej wody. Na powyższe pytanie odpowiedzieć po wykonaniu wizji lokalnej w terenie z podaniem daty wykonania tej czynności". Skarżący wskazał, że wnosi o przesłanie informacji pocztą na wskazany adres. Pismem z 24 maja 2023 r., doręczonym skarżącemu 25 maja 2023 r., organ poinformował, że przedmiotowa działka nie jest pokryta wodami płynącymi. Znajduje się na niej odcinek urządzenia wodnego (rowu) odwadniającego skarpę, na prawym brzegu, i teren osiedla na lewym brzegu. Rów ten przez wiele lat był ujęty w ewidencji urządzeń melioracyjnych, jako rów melioracyjny. Z uwagi na zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i rzeczywiste zabudowanie osiedla, rów utracił funkcje rowu melioracyjnego i protokołem z 20 września 2021 r. został zdjęty z ewidencji urządzeń melioracyjnych.
W skardze skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 14 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, poprzez niewskazanie przez podmiot zobowiązany sposobu lub formy, w jakich informacja publiczna może być udostępniona niezwłocznie.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zaakcentował, że nie wykonano czynności wskazanych we wniosku. Wskazał, że do dnia złożenia skargi organ nie wskazał sposobu lub formy, w jakich informacja publiczna może być udostępniona niezwłocznie. W związku z brakiem wykonania obowiązku, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został właściwie rozpatrzony, co zaś sprawia, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. Skarżący nadmienił, że opinia w udzielonej przez organ odpowiedzi nie jest zgodna ze stanem faktycznym, na dowód czego przedłożył płytę CD z filmem z wizji lokalnej w terenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że do obowiązków Wód Polskich należy kontrola i utrzymanie publicznych śródlądowych wód powierzchniowych co zostało szczegółowo określone min. w art. 226 i art. 227 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2022, poz. 2526). Katalog zadań jakie znajdują się pod pojęciem utrzymania wód opisany jest szczegółowo w art. 227 ust 3 ww. ustawy i nie obejmuje monitorowania stanu prywatnych urządzeń wodnych, występowania wody w rowach. Przedmiotowa działka nie spełnia kryteriów określonych w art. 528 ust. 1 Prawa wodnego (nie stanowi cieku naturalnego), brak więc uzasadnienia dla użytku Wp (grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi) na tej działce.
W ocenie organu bezzasadne jest żądanie od organu, aby w trybie dostępu do informacji publicznej dokonywał oględzin, czy ustalał charakter urządzeń na prywatnym gruncie ponadto prawo wodne nie przewiduje pojęcia wód stygnujących.
W piśmie z 6 września 2023 r. skarżący przedłożył odpis protokołu oględzin przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stosunków wodnych na wymienionych w piśmie działkach. Skarżący podkreślił, że w protokole stwierdzono, iż "w rowie R-2 płynie woda. Woda jest czysta i nie ma zastojów". Zdaniem skarżącego organ wprowadza Sąd w błąd, bowiem w ustawie nie ma określenia "prywatne urządzenia wodne". Skarżący nadmienił, że organ prowadzi postępowanie w sprawie nowej funkcji skreślonego z ewidencji rowu i na gruncie tamtej sprawy ekspert określił wody w rowie jako stygnujące.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu, ponieważ sprawa z wniosku skarżącego została załatwiona przed wniesieniem skargi.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej P.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (sygn. II OPS 5/19, orzeczenia.nsa.gov.pl) przesądzono, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Poparciem tego stanowiska jest również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21, w której NSA wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie podziela powyższą wykładnię.
Jakkolwiek powołana wyżej uchwała NSA w sprawie bezczynności traktuje bezpośrednio o postępowaniu jurysdykcyjnym i o decyzji administracyjnej, przyjąć należy, że zaprezentowany w niej pogląd dotyczy także postępowań zmierzających do wydania innych niż decyzja aktów, czy też do podjęcia określonych czynności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił bowiem, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zatem, że powyższa uchwała pozostaje wiążąca również dla sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, czy też załatwi wniosek w innej formie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2021 r., III OSK 3789/21).
W niniejszej sprawie wniosek skarżącego wpłynął do organu 9 maja 2023 r., zatem określony w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) czternastodniowy termin na udzielenie odpowiedzi upłynął 23 maja 2023 r. Organ udzielił odpowiedzi po tym terminie, tj. pismem z 24 maja 2023 r. W przedmiotowym przypadku okolicznością kluczową jest jednak fakt, że skarga na bezczynność została wniesiona już po otrzymaniu przez skarżącą odpowiedzi organu. Jak przyznał skarżący, odpowiedź organu otrzymał 25 maja 2023 r., co również wynika ze znajdującego się w aktach potwierdzenia odbioru. Niewątpliwe jest zatem wniesienie skargi już po otrzymaniu odpowiedzi, tj. osobiście w siedzibie organu 1 czerwca 2023 r.
Dostrzec trzeba, że we wniesionej skardze skarżący upatruje bezczynności organu w fakcie nieprzeprowadzenia wizji lokalnej, której żądał skarżący we wniosku. Skarżący nie kwestionuje otrzymania odpowiedzi, a wręcz przyznaje, że ją otrzymał. Nie podaje również, na które konkretnie zagadnienie organ nie udzielił informacji, a zatem w jakim zakresie organ jest bezczynny. W odniesieniu do jedynych zagadnień, które skarżący porusza w skardze i w stosunku do których wydaje się być nieukontentowany z odpowiedzi organu, należy stwierdzić, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, w trakcie którego prowadzi się postępowanie dowodowe, w tym oględziny (wizję lokalną). Żądanie przeprowadzenia wizji lokalnej wykracza zatem poza uprawnienie przewidziane na gruncie dostępu do informacji publicznej.
Tym samym nie można uznać, że organ był obowiązany do przeprowadzenia oględzin i że ich nieprzeprowadzenie sprawia, iż organ popadał w bezczynność. Dalej należy wyjaśnić, że – nawiązując do przedłożonej przez skarżącej płyty CD oraz pisma z 6 września 2023 r. – w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny, czy udzielone odpowiedzi są prawidłowe i wyczerpujące. Ocenie sądu nie podlega kwestia jakości udzielonych informacji, a jedynie to, czy zostały one udzielone i czy zostały udzielone we wskazanym ustawą terminie (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 64/21 czy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr 293/21). Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym na ocenę stanu bezczynności nie ma wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi, gdyż kwestia, czy odpowiedź zaspokaja oczekiwania strony, czy jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy lub nie, może być przedmiotem ewentualnych innych odrębnych postępowań, np. cywilnych odszkodowawczych, karnych na podstawie art. 23 u.d.i.p. i innych (tak I. Kamińska, M Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2016; T. R. Aleksandrowicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2004; wyrok NSA z 15 marca 2019 r., I OSK 1328/17; wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2018 r., II SAB/Łd 237/17; wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r., II SAB/Wa 671/18; wyrok WSA w Białymstoku z 5 listopada 2019 r., II SAB/Bk 87/19). Przedmiotem sprawy ze skargi na bezczynność jest tylko to czy organ dopuścił się bezczynności, a nie to, czy sprawę załatwił prawidłowo (por. wyrok NSA z 10 września 2002 r., II SAB/Wr 78/02).
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p. należało zauważyć, że przepis ten dotyczy sytuacji "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku". W niniejszej sprawie skarżący żądał przesłania informacji na wskazany przez niego adres i informację w ten sposób otrzymał, zatem powołany przez skarżącego przepis nie mógł mieć w przedmiotowym przypadku zastosowania.
Załatwienie wniosku skarżącego przed wniesieniem skargi rodzi zatem konieczność odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej (zob. postanowienie NSA z 10 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 879/20 oraz postanowienie NSA z 24 lutego 2021 r. sygn. akt III OZ 94/21). Z tych względów, Sąd zobligowany był orzec jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł (karta 15 akt administracyjnych) orzeczono w punkcie drugim postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.