Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni w udzieleniu informacji publicznej, za pośrednictwem systemu ePUAP, dotyczącej stanu wdrożenia nowego projektu organizacji ruchu na drodze 1444K.
W dniu 9 lipca 2023 r. skarżący J. M. za pośrednictwem systemu ePUAP złożył do Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni z siedzibą w N. wniosek o przesłanie "poprzez epuap informacji na temat wdrożenia nowego projektu organizacji ruchu na drodze 1444K".
Następnie pismem z dnia 24 lipca 2023 roku Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni wysłał Skarżącemu za pośrednictwem systemu ePUAP informację, że "stała organizacja ruchu na DP 1444K w km 10+366 – 10+490 w m. N. została wprowadzona zgodnie z zatwierdzeniem KT.7121.2022 z dnia 09.12.2022 roku" (k. 2 a.a.). Pismo to jednak z powodów technicznych nie zostało doręczone do Skarżącego (por. k. 5 a.a.).
Następnie Skarżący pismem z dnia 29 lipca 2023 r. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt.
2) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informacje publiczna ma obowiązek zapewnić możliwości przesłania informacji publicznej.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 9 lipca 2023 r. dotyczącego przesłania przez epuap informacji na temat stanu wdrożenia nowego projektu organizacji ruchu na drodze 1444K oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że za pomocą platformy epuap 9 lipca 2023 r. złożył do Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni wniosek o przesłanie za pośrednictwem platformy epuap informacji na temat stanu wdrożenia nowego projektu organizacji ruchu na drodze 1444K. W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej, jak też do dnia sporządzenia skargi, Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni nie udostępnił mu żądanej informacji Wniosek pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony organu. W związku z tym wskazano w skardze, że bezspornym jest, że na dzień sporządzania skargi.
Skarżący podniósł, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej, pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 24 lipca 2022 r. Nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Zarządu Dróg w Bochni jest instytucją zarządzającą drogami powiatowymi, a więc jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Skarżący powołując się na pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, wyrażony między innymi w wyrokach WSA w Lublinie - sygn. II SAB/Lu 122/22 oraz WSA w Rzeszowie - sygn. II SAB/Rz 222/22 podał, że sprawy organizacji ruchu stanowią informację publiczną. Tak więc informacje o prowadzonych działaniach, w szczególności o wdrożeniu zmian w organizacji ruchu stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia, czy żądanie skarżącego z dnia 9 lipca 2023 r. dotyczyło w istocie informacji publicznej, a jeśli tak to, to i tak ostatecznie przekazał skarżącemu odpowiedz na ww. wniosek, co oznacza, że stan bezczynności ustał. Organ wniósł też o odstąpienie od obciążania go kosztami postępowania sądowego.
W uzasadnieniu odpowiedzi organ potwierdził, że dnia 9 lipca 2023 r. wpłynął przez Platformę e-PUAP wniosek skarżącego o przesłanie "informacji na temat stanu wdrożenia nowego projektu organizacji ruchu na drodze 1444K". Odpowiedź na wniosek została przygotowana, podpisana i wysłana z poziomu Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni z/s w N. w dniu 24 lipca 2023 r. za pomocą Platformy e-PUAP - niemniej bezskutecznie - na co wskazuje treść skargi na bezczynność datowanej na dzień 29 lipca 2023 r. W ślad za twierdzeniami zawartymi w treści skargi zweryfikowano proces dostarczania ww. odpowiedzi na wniosek i ustalono, iż istotnie nie została ona doręczona skarżącemu, niemniej było to wynikiem wyłącznie problemów technicznych jakie miały miejsce w tym dniu na Platformie e-PUAP. Bezzwłocznie po dokonaniu ww. ustaleń przekazano skarżącemu odpowiedź na wniosek z dnia 9 lipca 2023 r. - wobec czego - podnoszony w skardze z dnia 29 lipca 2023 r. stan bezczynności ustał.
Następnie – już w toku postępowania przez Sądem – Skarżący złożył wniosek, w którym zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, że "w miejsce dotychczasowego brzmienia wnosi o stwierdzenie bezczynności na dzień wniesienia skargi". Wskazał przy tym, że organ udostępnił mu wnioskowaną informację (k. 54).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. I OSK 2931/16; NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. I OSK 503/15; NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. I OSK 88/13).
Dokonując kontroli wspomnianych okoliczności w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje po części na uwzględnienie.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca przewidział w ustawie zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 roku, sygn. II SAB/Kr 154/21).
Przechodząc do kontrolowanej sprawy, trzeba wskazać, że Skarżący w dniu 9 lipca 2023 r. za pomocą platformy ePUAP złożył do Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni wniosek o udzielenie informacji publicznej, za pośrednictwem systemu ePUAP, dotyczącej stanu wdrożenia nowego projektu organizacji ruchu na drodze 1444K. Zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin 14 dni na udzielenie odpowiedzi upływał w dniu 24 lipca 2023 r. W dniu 29 lipca 2023 r. skarżący wystąpił ze skargą, wszczynającą niniejsze postępowanie sądowe. W załączniku do pisma z dnia 1 sierpnia 2023 r. organ przesłał skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP, informacje odnoszące się do kwestii wdrożenia nowego projektu organizacji ruchu na drodze 1444K, a zatem 3 dni po wniesieniu skargi.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości okoliczność, że został przekroczony 14-dniowy termin, określony w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na załatwienie wniosku. Wobec tego należy uznać, że organ od dnia 25 lipca 2023 r. do dnia 31 lipca 2023 r. pozostawał w bezczynności.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w dacie wniesienia skargi, to jest na dzień 29 lipca 2023 r. organ pozostawał w bezczynności. Jednakże z uwagi na udostępnienie informacji w załączniku do pisma z dnia 1 sierpnia 2023 r. konieczne stało się umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności.
Obowiązkiem Sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przypisania organowi kwalifikowanej postaci bezczynności. Dla uznania naruszenia prawa jako rażącego konieczne jest ustalenie, że bezczynność posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12).
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ z niezbyt dużym opóźnieniem zareagował na złożony wniosek, w związku z czym nie sposób przypisać postępowaniu organu rażącego naruszenia prawa.
Z wymienionych przyczyn, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w punkcie IV wyroku, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się uiszczony wpis od skargi