Uzasadnienie
W dniu 2 września 2020 r. A. F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie budowy pięciu budynków mieszkalnych jednorodzonych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr: [...], [...], [...], [...] w miejscowości K. w sposób istotnie odbiegający od warunków i uzgodnień określonych w decyzjach o udzieleniu pozwolenia na budowę (znak sprawy: [...]).
Skarżąca domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny, a także przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącej.
Sąd uznał, że mimo braku precyzyjnego określenia na wstępie skargi co jest przedmiotem zaskarżenia, intencją skarżącej było wniesienie skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Potwierdzeniem słuszności powyższego wniosku jest argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi, która odnosi się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stan sprawy przedstawiał się następująco. Skarżąca pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r. zwróciła się do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wszczęcie postępowania w sprawie realizowania inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na sąsiedniej nieruchomości z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dniu 11 września 2019 r. pracownik urzędu sporządził adnotację urzędową z której wynika, że pismo skarżącej zostało dołączone do już prowadzonego w związku z wnioskiem inwestora postępowania w sprawie legalizacji dokonanych odstępstw. W dniu 2 grudnia 2019 r. organ przeprowadził oględziny terenu inwestycji, postanowieniem z dnia 5 grudnia 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia rysunków i opisów odzwierciedlających dokonane odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, a także inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w terminie do dnia 3 stycznia 2020 r. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2020 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a na mocy decyzji z dnia 21 kwietnia 2020 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
W związku z odwołaniem od ww. decyzji, złożonym przez A. F., za pismem z dnia 25 maja 2020 r. akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że każde merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez sąd jej dopuszczalności. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne, została złożona w terminie i należycie opłacona lub z innych przyczyn nie jest niedopuszczalna. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) jako niedopuszczalna z innych przyczyn.
Przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi stanowi, zdaniem Sądu, okoliczność wniesienia skargi w dacie, gdy [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. instancji nie prowadził już postępowania, albowiem wydał decyzję, od której złożono odwołanie. Postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone.
W związku z tym zauważyć trzeba, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. II OPS 5/19 w której orzekł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W uzasadnieniu ww. uchwały NSA odwołał się do ustawowych definicji bezczynności oraz przewlekłości postępowania zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), skutkiem czego, według Sądu, było nadanie tym pojęciom odmiennego znaczeniowo sensu. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. NSA uznał, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.
Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2) k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje.
Sąd podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia.
Z kolei termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 § 2b p.p.s.a., a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326).
W ocenie NSA, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Pogląd przeciwny sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności.
Należy zaznaczyć, że ww. uchwała odnosi się do skarg na bezczynność organu złożonych po dniu wydania decyzji ostatecznej, tzn. takiej, od której nie przysługuje już odwołanie w administracyjnym toku instancji. Stwierdzić zatem wypada, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiada tezie uchwały z uwagi na fakt, że decyzja wydana przez organ I instancji nie ma charakteru ostatecznego. Niemniej jednak, zważywszy na argumentację przedstawioną w ww. uchwale należy, w ocenie Sądu, uznać niedopuszczalność skargi również w sytuacji gdy na skutek zaskarżenia decyzji organu I instancji postępowanie odwoławcze pozostaje w toku, a przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. obecnie nie prowadzi postępowania, a stan taki wyłącza możliwość przypisania mu bezczynności. Oczywistym jest też, że skarżąca, chcąc przyspieszyć postępowanie w sprawie winna podjąć działania mające na celu przeciwdziałanie bierności organu II instancji, skoro mimo upływu kilku miesięcy wciąż nie została wydana decyzja przez ten organ.
Taką też konkluzję należy wyprowadzić w stosunku do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu tego postępowania. Z uwagi na procesowe powiązanie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania - uzasadnione jest zastosowanie zawartego w tej uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji (tak wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/20, postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2286/19).
W omawianej wyżej uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. NSA wykluczył dopuszczalność skargi na bezczynność wniesionej po wydaniu decyzji ostatecznej – w zakresie orzekania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Istotne jest przy tym, że zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy więc w takim samym stopniu bezczynności, jak i przewlekłości.
Należy zatem stwierdzić, że zarówno w skardze na bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania kwestionowane są terminowość i sprawność działania organu, różnica przejawia się jedynie w charakterze samego zaniechania. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, na gruncie regulacji prawnej zawartej w art. 149 p.p.s.a. brak jest podstaw, aby odmiennie traktować powyższe formy zwalczania opieszałości organu. Przewlekłość jest stanem niepożądanym w toku postępowania i skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi środek prawny zmierzający do likwidacji nieuprawnionego przedłużania tego postępowania. Wynika to z treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi podstawę do zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności nie tylko przy uwzględnieniu skargi na bezczynność ale i na przewlekłe prowadzenie postępowania.
W świetle powyższego niedopuszczalne było również merytoryczne odniesienie się przez Sąd do zarzutu przewlekłości kierowanego przez skarżącą wobec [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem skarga została wniesiona już po wydaniu decyzji przez organ I instancji
Reasumując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. jako wniesiona przez skarżącą już po wydaniu przez ten organ decyzji w dniu 21 kwietnia 2020 r. była niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Co do formy rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że sformułowanie w uchwale (7s) NSA II OPS 5/19 " przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podst. art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oznacza właśnie niedopuszczalność skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie powołanego przepisu orzeczono jak w sentencji.