Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1353/19 po rozpoznaniu skargi L. M. (dalej jako Skarżąca lub Cudzoziemka) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy i pracę w pkt I umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w pkt II stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, w pkt III stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt IV oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt V orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
L. M., obywatelka G., w piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r. (data wpływu 20 kwietnia 2018 r.) wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na stwierdzone braki formalne powyższego wniosku organ w piśmie z 30 kwietnia 2018 r. wezwał Skarżącą do ich uzupełnienia. Braki zostały uzupełnione 24 maja 2018 r.
Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. zwrócił się do organu o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Brak jakiejkolwiek odpowiedzi na powyższe spowodował, że 13 lipca 2018 r. prośba ta została ponowiona. Brak reakcji ze strony organu skutkował wniesieniem przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 16 sierpnia 2018 r. za pośrednictwem Wojewody [...] ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewoda nie przekazał akt sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców wobec czego pełnomocnik skierował ponaglenie bezpośrednio do tego organu. Organ ten nie rozpoznał ponaglenia na bezczynność Wojewody, co spotkało się z wniesieniem ponagleń na bezczynność organu odwoławczego.
W dniu 28 czerwca 2018 r. Wojewoda wystąpił do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, Szefa ABW i Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i wyjazd cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin udzielenia odpowiedzi upływał 30 lipca 2018 r.
Następnie organ w piśmie z 1 sierpnia 2018 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji. Termin załatwienia sprawy wyznaczono na 8 października 2018 r.
W dniu 24 października 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców rozpoznał ponaglenie skarżącej, uznając, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i wyznaczył termin na załatwienie sprawy najpóźniej do dnia 23 stycznia 2019 r. Akta sprawy zostały zwrócone do Wojewody [...] w dniu 6 listopada 2018 r. Wojewoda [...] w dniu [...] listopada 2018 r. wydał decyzję w niniejszej sprawie odmawiając udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Pełnomocnik skarżącej w dniu 19 grudnia 2018 r. złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...]. Akta sprawy przesłano do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z dnia 16 lipca 2019 r. (data wpływu do organu 18 lipca 2019 r.), wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie z jej wniosku z dnia 12 kwietnia 2018 r. o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania procesowego tj.:
- 1. art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1 i 2 oraz § 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezzasadnego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie do 15 miesięcy (na dzień złożenia przedmiotowej skargi);
- 2. art. 7 K.p.a. poprzez działanie przeciwko interesowi strony postępowania w wyniku przewlekłego prowadzenia postępowania;
- 3. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca domagała się stwierdzenia przewlekłości postępowania przed Wojewodą [...], zobowiązania Wojewody [...] i udzielenia skarżącej wnioskowanego zezwolenia w terminie jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Skarżąca domagała się stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia od organu sumy pieniężnej w wysokości 29.900,00 zł a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu przedstawiono przebieg czynności podejmowanych przez Wojewodę [...] oraz skarżącą w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku skarżącej z dnia 12 kwietnia 2018 r. Uzasadniając żądanie zasądzenia na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. tytułem rekompensaty sumy pieniężnej w wysokości 29.900,00 zł, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że kwota ta stanowi przybliżoną wysokość wynagrodzenia skarżącej za trzynaście miesięcy pracy, ponieważ miesięcznie jej wynagrodzenie wynosi 2300 zł brutto. Zasądzenie tej kwoty uzasadnia bezpodstawne przedłużanie postępowania przez Wojewodę, brak możliwości wyjazdu poza terytorium Polski oraz odwiedzenia rodziny, brak możliwości zarejestrowania nowego pojazdu, przedłużająca się niepewność strony odnośnie do legalności pobytu oraz utrata zaufania do władzy publicznej wobec nieuwzględnienia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie albowiem skarga na przewlekłość postępowania wniesiona w niniejszej sprawie została złożona 8 miesięcy po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji w sprawie. Obecnie nie toczy się postępowanie z wniosku L. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Cudzoziemka nie zgłaszała konieczności wyjazdu z Polski przez cały czas trwania postępowania. Jako obywatelka G. mogła wyjeżdżać i wracać do Polski w ramach ruchu bezwizowego, bowiem od 23 marca 2017 r. został zniesiony obowiązek posiadania wizy przez obywateli G. podróżujących do strefy Schengen. Wojewoda, przywołując stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny, uznał, że skarga na przewlekłość postępowania powinna zostać oddalona w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w przewlekłości postępowania w momencie wniesienia skargi do sądu tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 29.900,00 zł uznano za całkowicie bezzasadny, bowiem nie wykazano żadnej szkody ani uszczerbku. Jednocześnie organ wskazał, że została wydana decyzja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1353/19, orzekł jak na wstępie.
Sąd potwierdził swoją właściwość w sprawach skarg na bezczynność czy przewlekłość postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302, dalej P.p.s.a.) oraz wskazał na możliwość rozpatrywania takiej skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 4 P.p.s.a.). Dalej Sąd wyjaśnił jakiego rodzaju rozstrzygnięcia zostały przewidziane w ustawie P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a P.p.s.a., art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Następnie Sąd wskazał co należy rozumieć przez pojęcia prawne "bezczynności" organu administracji publicznej oraz "przewlekłego prowadzenia postępowania" przez ten organ.
Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), zasadę zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz ogólne terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym wskazane w art. 35 K.p.a. Sąd stwierdził, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych w ww. przepisach terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron.
Powołując się na przeprowadzoną analizę akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Sąd zauważył, że prowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające było zgodne z przepisami prawa materialnego jednak przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu były nadmierne, a w szczególności nie miały one uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy.
Sąd zauważył, że Wojewoda wniosek z 20 kwietnia 2018 r. ostatecznie rozpatrzył dopiero w dniu [...] listopada 2018 r. poprzez wydanie decyzji w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Od dnia złożenia wniosku do 1 sierpnia 2018 r. Wojewoda nie informował strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Dopiero po drugim wezwaniu cudzoziemki w piśmie z dnia 1 sierpnia 2018 r. Organ poinformował ją, że termin załatwienia sprawy wyznaczono na 8 października 2018 r. Po zakończeniu postępowania w sprawie wniesionego ponaglenia termin ten został wyznaczony przez Szefa Urzędu do dnia 23 stycznia 2019 r. Organ wydał decyzję w tym ostatnim terminie.
Sąd zauważył, że ponaglenie skarżącej z 17 sierpnia 2018 r. zostało doręczone Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopiero 28 sierpnia 2018 r. (postanowienie z 24 października 2018 r.). Sąd zwrócił uwagę, że nieuzasadniona była zwłoka organu pomiędzy uzupełnieniem braków wniosku przez stronę w dniu 24 maja 2018 r. i podjęciem kolejnej czynności w sprawie dopiero 28 czerwca 2018 r.
Sąd stwierdził, że organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, wzywał do uzupełnienia braków wniosku by załatwić go zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, jednak w jego ocenie czynności te nie miały charakteru skumulowanych działań, tylko były w sposób nieuzasadniony rozciągnięte w czasie. Sąd podkreślił, że strona nie była na początkowym etapie postępowania informowana o nieterminowym załatwieniu wniosku.
Sąd uznał za bezprzedmiotowe zobowiązanie organu do załatwienia sprawy skarżącej skoro organ zakończył sprawę z jej wniosku. Postępowanie w tym zakresie uległo umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt I wyroku).
Sąd w pkt II wyroku stwierdził, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły bowiem od wszczęcia postępowania do momentu wydania decyzji upłynęło 7 miesięcy. Zdaniem Sądu, choć organ podejmował czynności procesowe, to robił to w sposób opieszały i niezorganizowany. Sąd zauważył, że okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz lawinowy wzrost spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości.
Sąd uznał, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - pkt III wyroku (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd wskazał, że zakwalifikowanie bezczynności lub przewlekłości jako rażące naruszenie prawa, wobec braku ustawowej definicji, jest pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to wymaga analizy całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego.
Sąd przenosząc powyższe rozważania na realia sprawy zauważył, że w toku postępowania Wojewoda podejmował merytoryczne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Za istotne Sąd uznał fakt zakończenia postępowania wydaniem decyzji. Sąd zauważył, że w przypadku postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zachowanie powoływanych wcześniej terminów może być w niektórych przypadkach utrudnione, już choćby z uwagi na art. 109 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 1 i 2). Organy te przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (termin ten może ulec przedłużeniu do 60 dni – art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach).
Sąd nie znajdując podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej ani podstaw do wymierzenia Wojewodzie grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.), oddalił skargę w tym zakresie (pkt IV wyroku). Sąd zauważył, że orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne tj. oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest uzasadnione gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ. Sąd uznał, że nie przedstawiono dowodów na tego rodzaju okoliczności. Sąd wskazał w tym zakresie na łączny czas trwania postępowania oraz załatwienie sprawy przed wydaniem wyroku. Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania, o których orzekł w pkt V wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), poprzez uznanie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, podczas gdy wniesienie do WSA skargi na przewlekłość nastąpiło po ustaniu stanu przewlekłości w sprawie (wydaniu decyzji) co winno skutkować jej oddaleniem.
Na podstawie tak postawionego zarzutu Wojewoda wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, jeśli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 P.p.s.a.), ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 § 1 P.p.s.a.). Ponadto organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreśla, że Sąd w zaskarżonym wyroku niesłusznie uznał, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bowiem skarga na przewlekłość została złożona ponad 8 miesięcy po zakończeniu postępowania administracyjnego przez ten organ w ww. sprawie (decyzja Wojewody [...] wydana [...] listopada 2018 r., skarga do WSA na przewlekłość złożona 18 lipca 2019 r.).
Sąd wskazał, że orzekając w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania należy przede wszystkim ocenić, czy w czasie wnoszenia skargi oraz w czasie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania – i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność lub przewlekłość postępowania ustały po wniesieniu skargi. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.09.2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 134/16, z dnia 22.12.2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 257/14, z dnia 22.01.2019 r. sygn. akt Il SAB/Kr 232/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.03.2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, z dnia 8.01.2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1205/15, z dnia 04.07.2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 335/19, z dnia 31.05.2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 317/19, z dnia 21.05.2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 321/19, z dnia 18.10.2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 665/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10.05.2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 13/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 08.08.2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 59/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11.06.2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 63/19, wyrok WSA w Olsztynie z 22.10.2019 r. sygn. akt II SAB/OI 54/19, wyrok NSA z dnia 21.03.2019 r. sygn. akt I OSK 1295/17, z dnia 1.08.2019 r. sygn. akt I OSK 2652/18).
Następnie Wojewoda [...] przytoczył obszerne fragmenty uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 64/19), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 41/16), z których wynika, że skarga na przewlekłość lub bezczynność wniesiona po zakończeniu postępowania w sprawie, w której ów stan bezczynności lub przewlekłość postępowania zarzuca się jest nieskuteczna i podlega oddaleniu. Stanowisko to uzasadnia się tym, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość (bezczynność) już po zakończeniu postępowania administracyjnego, funkcja dyscyplinująca takiej skargi nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność, do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany.
Nie można również zaakceptować sytuacji, w której skarga na przewlekłość postępowania mogłaby być wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. Za niedopuszczalnością wniesienia skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego przemawia zasada stabilizacji stosunków prawnych. Takiej możliwości nie uzasadnia nawet ewentualna odpowiedzialność cywilna za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego. Strona dbająca należycie o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to powinno do czasu zakończenia tego postępowaina administracyjnego. Nie można premiować strony, która zwleka ze skargą na przewllekłość, inicjując postępowanie sądowe już po wydaniu decyzji kończącej prowadzone postępowanie.
Skarżący kasacyjnie wskazuje, że w wyroku z 16 października 2019 r. WSA w Gliwicach w sprawei sygn. akt III SAB/Gl 211/19 stwierdził, że "Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony."
Skarżacy kasacyjnie zauważa, że w wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/WA 41/16 stwierdzono, że dodanie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. miało na celu odejście od praktyki częściowego umarzania postępowania (w zakresie zobowiązania do wydania aktu) w sytuacji, gdy skarga w chwili jej wniesienia była w pełni uzasadniona (tj. istniał stan bezczynności lub przewlekłości), a organ następnie wydał decyzję. Celem nowelizacji w żadnym przypadku nie było natomiast wprowadzenie możliwości merytorycznego orzekania w razie wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania już po wydaniu decyzji. Z powołanego wyżej fragmentu uzasadniania nowelizacji wynika wprost, że w takim przypadku skarga winna być oddalona. W przeciwnym razie skarga ta, której podstawowym celem jest doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w formie przewidzianej przez przepisy prawa, pełniłaby w praktyce jedynie funkcję swoistego wniosku o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie stronie sumy pieniężnej od organu, przy czym – o czym mowa niżej – możliwość złożenia skargi nie byłaby tu ograniczona jakimkolwiek terminem.
Przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. Zdaniem Sądu, bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego w tej materii, nie można przyjmować rozwiązania podważającego zasadę możliwości wnoszenia skargi w określonym czasie (art. 53 P.p.s.a.). Zasada ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia stabilizacji stosunków prawnych (art. 2 Konstytucji RP). W dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie niestosowanie terminów przewidzianych w powołanym przepisie P.p.s.a. do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania uzasadniano możliwością skutecznego wniesienia takich skarg do chwili ustania stanu bezczynności lub przewlekłości."
Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] stoi na stanowisku, że skarga złożona przez skarżącą w dniu 18 lipca 2019 r., co do której orzekał Sąd w skarżonym wyroku, winna zostać oddalona, jako że w dniu jej wniesienia nie istniał stan bezczynności czy przewlekłości. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję w sprawie 8 miesięcy przed wniesieniem skargi. Taka sytuacja zwalnia Sąd z obowiązku badania, czy stan bezczynności lub przewlekłego postępowania w sprawie zaistniał, czy miał charakter rażącego naruszenia prawa, czy istnieją podstawy do nałożenia grzywny czy przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej. W niniejszej sprawie nie może nastąpić uwzględnienie skargi w jakimkolwiek zakresie. Wyrok uwzględniający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie może zostać wydany, jeżeli nie toczy się już to postępowanie, w którym skarżący zarzuca organowi administracji stan przewlekłości. Skarga taka, z powodów o których mowa była wyżej, podlega oddaleniu (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 335/19).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę [...] ma usprawiedliwione podstawy.
Skarga kasacyjna, zarzuca naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), poprzez uznanie, iż w okolicznościach sprawy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, podczas gdy wniesienie do WSA skargi na przewlekłość nastąpiło po ustaniu stanu przewlekłości w sprawie (wydaniu decyzji) co winno skutkować jej oddaleniem.
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest stwierdzenie czy wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po zakończeniu tegoż postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Podobne zagadnienie prawne poddane zostało pod rozwagę składu siedmiu sędziów NSA – uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Uchwała została wydana odnośnie do skargi na bezczynność. Z uwagi jednak na procesowe powiązanie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania uzasadnione jest zastosowanie zawartego w tej uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji tj. zakończeniu postępowania, którego dotyczyła skarga do sądu.
Poszerzony skład NSA podjął uchwałę o treści: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi."
Powyższe stanowisko odpowiada stanowisku prezentowanemu w niniejszej sprawie przez skarżący kasacyjnie organ. Organ uważa, że skoro postępowanie administracyjne, którego dotyczy skarga na przewlekłość, zostało zakończone wydaniem decyzji jeszcze przed wniesieniem tej skargi, to niedopuszczalne jest rozpoznawanie tejże skargi, bowiem nie można ocenić czy organ w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania pozostawał w stanie przewlekłości w prowadzeniu sprawy. Zdaniem NSA, rozpatrującego sprawę wniesienie skargi na przewlekłość postępowania już po zakończeniu kwestionowanego, z uwagi na jego tok, postępowania nie współgra z istotą skargi na przewlekłość. W chwili orzekania przez sąd, czyli w chwili wniesienia skargi, nie sposób uznać, że organ przewlekle prowadzi postępowanie bowiem zostało ono zakończone decyzją ostateczną. Właśnie to stanowi istotę skargi na przewlekłość postępowania.
Do chwili podjęcia uchwały składu siedmiu sędziów w orzecznictwie prezentowane było nieodosobnione, odmienne stanowisko, zgodnie z którym dopuszczano możliwość merytorycznej oceny skargi na bezczynność (przewlekłość) po zakończeniu postępowania wydaniem decyzji z uwagi na konieczność ochrony podmiotów skarżących przez przyznanie im prawa do uzyskania deklaratoryjnego wyroku, który stwierdza dopuszczenie się przez organ w toku postępowania bezczynności (np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 576/15; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 591/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 6/16). Deklaratoryjny charakter wyroku wydanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. polegać miał na tym, że niezależnie od tego czy na dzień wniesienia skargi postępowanie zostało zakończone czy też nie, wyrok taki stwierdza retrospektywnie dopuszczenie się przez organ bezczynności (przewlekłości) w określonym czasie trwania tego postępowania.
Wyrok taki pozwala stwierdzić, że organ zachował się nielegalnie i są podstawy do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 1 k.c. Sądy stwierdzały, że oddalenie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania wniesionej po zakończeniu tego postępowania wydaniem decyzji prowadzi do trudnych do zaakceptowania skutków w świetle zasad legalności i praworządności działąnia organów administracji publicznej. W ich ocenie długotrwały stan bezczynności (przewlekłości postępowania) zakończony w momencie wniesienia skargi do sądu, a w konsekwencji oddalenie skargi oznacza w istocie pozbawienie strrony skarżącej skutecznego środka sądowej ochrony prawnej w celu dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, jak też bezskuteczne staje się prawo strony do prewencyjnego, represyjnego oodziaływania na organ. Sądy wskazywały na kolejny cel i funkcję skargi na bezczynność czy przewlekłość postępownia (poza dyscyplinowaniem organów, uzyskaniem prejudykatu w celu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa) jakim jest deklaratoryjne i retrospektywne stwierdzenie istnienia stanu bezczynności (przewlekłości) i negatywna ocena legalności działalnia organu, oddziałując prewencyjnie na jego działalność (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 146/18).
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że niewątpliwie dotychczasowa wykładnia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wywoływała wątpliwości w orzecznictwie, które ostatecznie zostały wyjaśnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19.
W uzasadnieniu ww. uchwały NSA odwołał się do ustawowych definicji bezczynności oraz przewlekłości postępowania zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), skutkiem czego, według Sądu, było nadanie tym pojęciom odmiennego znaczeniowo sensu. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. NSA uznał, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.
W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że istotne znaczenie dla dalszych rozważań ma to, że ww. definicje powiązane zostały z instytucją procesową ponaglenia, które przysługuje stronie w razie zaistnienia jednego z określonych art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) K.p.a. stanów wadliwego w czasie załatwiania sprawy przez organ. Dalej NSA zauważył, że strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, podkreślił, że prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Taki wniosek NSA wywódł na podstawie analizy treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do zaistniałego stanu bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, a więc stanów, w których nie załatwiono sprawy. NSA wskazał w szczególności na treść art. 36 § 1 K.p.a. oraz dotyczące ponaglenia art. 37 § 1 pkt 2 i pkt 1 K.p.a. NSA uznał, że przepisy te składają się na spójną regulację, na mocy której strona poprzez przyznane jej prawo do ponaglenia uzyskuje ochronę przed niezgodnym z prawem działaniem organu w czasie trwania tego niepożądanego stanu.
Dalej NSA podkreślił, że pogląd, iż ponaglenie na bezczynność wnosi się w toku postępowania administracyjnego znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183 z dnia 28 grudnia 2016 r.) w części odnoszącej się do art. 37 § 2 – 5 K.p.a., art. 52 § 2 i art. 53 § 5 P.p.s.a., gdzie wskazano, iż stany bezczynności lub przewlekłości stanowią przesłankę wniesienia ponaglenia, który to środek prawny ma stanowić dla organu sygnalizację zamiaru wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, ponieważ sprawa nie została załatwiona lub jest załatwiana dłużej, niż to niezbędne (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r., nr 1183). Nie można w związku z tym przyjmować dopuszczalności wniesienia ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego.
NSA zaznaczył, że ponaglenie z jednej strony inicjuje administracyjną kontrolę stanu sprawy pod kątem sprawnego i terminiowego jej prowadzenia a z drugiej spełnia wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) K.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony art. 53 § 2b P.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. (...) Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1) K.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2) K.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje.
Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) K.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, NSA przyjął, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a K.p.a. lub z przepisów szczególnych. NSA dodał, iż objęty definicją art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym – w obu przypadkach – przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej obciążonego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a drugi zawiera się w spełnieniu określonego art. 53 § 2b P.p.s.a. wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość.
NSA zauważył, że mimo tego różnego skutku, jaki wywiera ponaglenie w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, istota i cel tej instytucji, odnoszącej się do poddanego kontroli sądu stanu, w jakim znajduje się postępowanie administracyjne, jest taki sam. Stanowiąc formalny przejaw niezgody strony na wadliwy procesowo stan postępowania, który zaistniał w postępowaniu administracyjnym i trwa w czasie składania skargi do sądu, ponaglenie spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość, stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. W ten sposób ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sadowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy.
Mając objaśniony przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie NSA dokonał wykładni przepisu art. 53 § 2b P.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Sąd wskazał, że termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania. Po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) K.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Za takim stanowiskiem przemawia praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), który sprowadzałby się do przyjęcia że zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Odnosząc się do wykładni art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. NSA stwierdził, że treść tego przepisu nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zostało wydane. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) P.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot, jak już była o tym wcześniej mowa, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1) K.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490).
NSA uzupełniając swój pogląd o niedopuszczalności merytorycznego rozstrzygania skargi na bezczynność w razie jej wniesienia po zakończeniu sprawy, w której bezczynność jest podnoszona, wskazał, że art. 149 § 1 P.p.s.a w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z kwietnia 2015 r. dopuszczał wyłącznie dwie możliwości orzekania, odpowiadające obecnej treści art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 2), co w przypadku załatwienia sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, skutkowało postanowieniem umarzającym postępowanie, blokującym możliwość uzyskania przez stronę stwierdzenia na drodze sądowej dopuszczenia się bezczynności, a w dalszej kolejności uniemożliwiając ewentualne dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej. Przepis art. 149 § 1 pkt 3) P.p.s.a. miał na celu przeciwdziałanie temu zjawisku i umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłość) w przypadku zakończenia postępowania w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności (podobnie: A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi...).
Powyższe stanowisko znajduje jednoznaczne potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. i uwagach do proponowanej zmiany art. 149, gdzie m.in. stwierdza się, że intencją ustawodawcy jest zapobieżenie stanom, w których organ "zdyscyplinowany" złożoną do sądu administracyjnego skargą wydawał akt administracyjny, zamykając w ten sposób stronie drogę do uzyskania orzeczenia w przedmiocie bezczynności. Dodano także, iż oddalenie skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostaje w bezczynności (patrz: druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji).
Pogląd przeciwny sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał za nieprawidłowy bowiem zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności.
NSA uznał, że za nieograniczonym w czasie orzekaniem w przedmiocie bezczynności nie przemawia zawarowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo każdego do sądu i potrzeba uzyskania prejudykatu, bowiem prawo to, w wyniku nowelizacji omówionych już przepisów K.p.a. i P.p.s.a. zostało podwójnie zabezpieczone przez przyznanie stronie środków obrony przed bezczynnością na drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przy czym uruchomienie kontroli sądowej nie zostało w żaden sposób ograniczone czasowo przez wpadkowe postępowanie administracyjne. Stronie, której sprawa jest prowadzona w sposób naruszający art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 K.p.a. przysługują w istocie równolegle dwa środki kontroli takiego stanu (ponaglenie i skarga do sądu administracyjnego), a każdy z nich może skutkować stwierdzeniem bezczynności – również z rażącym naruszeniem prawa, w efekcie może przyspieszyć załatwienie sprawy i zakończenie tym samym postępowania, w dalszej zaś kolejności umożliwić stronie dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej.
W kontekście argumentacji dotyczącej konieczności uzyskania przez stronę wadliwie prowadzonego postępowania prejudykatu dla celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 1 k.c. stwierdzono, iż prejudykat taki stanowi nie tylko orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) P.p.s.a. lecz również wydane, na podstawie art. 37 § 6 pkt 1) K.p.a., w wyniku złożonego ponaglenia postanowienie, przy czym nie ulega wątpliwości, że przepis art. 37 § 8 K.p.a. określa sposób załatwienia ponaglenia warunkowany uprzednim stwierdzeniem bezczynności (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, WKP 2019 r.). W obu przypadkach rozstrzygnięć stanowią one "stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji", o czym stanowi wskazany przepis k.c.
NSA w powołanej powyżej uchwale uznał, że nie sposób przyjąć, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. W ten sposób strony tego postępowania byłyby w znacznie lepszej sytuacji procesowej niż strony postępowania karnego, cywilnego, czy też sądowoadministracyjnego. W tych bowiem postępowaniach sądowych zakreślono nieprzekraczalne ramy czasowe w zakresie możliwości uzyskania prejudykatu, uprawniającego do dochodzenia przez uprawniony podmiot odszkodowania. Wyniki wykładni systemowej zewnętrznej przemawiają więc przeciwko możliwości braku ograniczeń czasowych w zakresie wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej.
Nie można bowiem podzielić stanowiska, że konieczność uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 417¹ § 3 k.c. przemawia za przyjęciem wykładni umożliwiającej wnoszenie skarg na bezczynność bez żadnych ograniczeń czasowych, po zakończeniu postępowania.
NSA podkreślił, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu.
Uchwała powyższa została podjęta na skutek przedstawienia przez skład orzekający NSA postanowieniem z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1117/19 zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że na podstawie art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a. uchwały składu siedmiu sędziów NSA są wiążące dla sądów administracyjnych. W sposób pośredni wykładnia zaprezentowana w uchwale ma charakter wiążący dla organów administracji, których akty administracyjne podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2005 r., FSK 2283/04).
W myśl art. 187 § 1 P.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, NSA może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Pomimo brzmienia § 2 art. 187 P.p.s.a. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest w danej sprawie wiążąca), uchwała składu siedmiu sędziów NSA ma moc ogólnie wiążącą, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., II FSK 824/10, Lex nr 1274250), zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Cytowany przepis nie pozwala rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA.
Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Zaskarżony wyrok i uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. dotyczą tej samej – spornej w niniejszej sprawie – kwestii.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie jest zatem związany wykładnią art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zaprezentowaną w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 i w pełni podziela pogląd zaprezentowany w tej uchwale. Jednocześnie nie znajduje podstaw do kwestionowania go na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a.
Uznając zatem stosownie do powołanej uchwały, że wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok albowiem niewątpliwie wniesiona w niniejszej sprawie skarga L. M. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy została wniesiona 18 lipca 2019 r. tj. 8 miesięcy po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., którą odmówiono skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy.
W tym stanie faktycznym i prawnym wyrok WSA w Warszawie należało uchylić albowiem dokonana w nim wykładnia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest niezgodna z obecnie obowiązującą uchwałą siedmiu sędziów NSA, która ma moc wiążącą nie tylko w sprawie, w której powstało zagadnienie prawne ale i we wszystkich sprawach tego samego rodzaju rozstrzyganych przez sądy administracyjne oraz organy administracji.
Stosując wykładnię art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zaprezentowaną w ww. uchwale stwierdzić należy, że skarga na przewlekłe postępowanie Wojewody [...] zasługiwała na oddalenie albowiem została złożona kilka miesięcy po tym jak organ ten zakończył prowadzone przed nim postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy decyzja z dnia [...] listopada 2018 r. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia skargi na przewlekłość i nie miał zastosowania art. 149 jako taki, bowiem znajduje on zastosowanie tylko gdy są podstawy do uwzględnienia skargi. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Z uwagi na zakończenie przez organ postępowania uznawanego za przewlekłe przed wniesieniem skargi odpadła podstawa do merytorycznego jej rozpoznania i skarga podlegała oddaleniu. Stan przewlekłości nie mógł być oceniany przez sąd w sytuacji kiedy organ zakończył postępowanie decyzją ostateczną.
Skarżąca mogła kwestionować sposób prowadzenia postępowania już na etapie odwołania. Zwlekając z wniesieniem skargi na przewlekłość skarżąca sama pozbawiała się możliwości kontroli przez sąd właściwego toku postępowania przez organ.
Wobec powyższego za skuteczny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prawidłowa wykładnia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., ustalona uchwałą składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., nakazuje oddalić przedmiotową skargę na przewlekłość.
Skoro w czasie, gdy orzekał Sąd I instancji funkcjonowały rozbieżne stanowiska sądów odnośnie merytorycznej dopuszczalności orzekania przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłość postępowania wniesionych po zakończeniu postępowania administracyjnego zaskarżony wyrok miał swoje uzasadnienie. Jednak na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie zajęte zostało przez NSA (w formie uchwały składu siedmiu sędziów) odmienne – w stosunku do zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku – stanowisko co do wykładni określonych przepisów prawa procesowego. Wobec tego pierwszeństwo należało dać stanowisku zawartemu w uchwale NSA.
Ponownego podkreślenia wymaga, że z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika ogólna moc wiążąca uchwał NSA. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie był związany stanowiskiem wyrażonym w powołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną, przy uwzględnieniu zaprezentowanej w niniejszym wyroku wykładni art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.