Uzasadnienie
E. S. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie rażącego przekroczenia terminu do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 16 grudnia 2011 roku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania obiektów budowlanych niezgodnie z przeznaczeniem. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz niewydania decyzji administracyjnej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a także naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 71 a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. ze zm.) poprzez ignorowanie interesu prawnego składających wniosek na podstawie art. 71 a ust.1 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o:
- 1. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania decyzji administracyjnej po uprzednim przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z udziałem składających wniosek w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości S., gmina Dębno, które użytkowane są niezgodnie z przeznaczeniem - w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,
- 3. zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 29 grudnia 2011 roku do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął podpisany przez J. i C. S. oraz E. S. i A. B. wniosek z dnia 16 grudnia 2011 roku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania obiektów budowlanych niezgodnie z przeznaczeniem. Sprawę oznaczono znakiem [...] i przekazano z pismem przewodnim do rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., pomimo znanych organowi wojewódzkiemu wielu nieprawidłowościach dotyczących działania PINB w B. odnośnie m.in. problemowego terenu tj. działki nr [...] w S., gmina D..
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia 7 lutego 2012 roku znak: [...] zawiadomił wnioskujących o uznaniu złożonego wniosku jako nieuzasadnionej skargi.
Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. II SAB/Kr 5/12, w którym stwierdzono bezczynność organu rozpoznającego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego jako skargę z art. 277 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "Organ powinien był z chwilą wpłynięcia pisma (...) wszcząć postępowanie administracyjne (na wniosek lub z urzędu) albo na podstawie art. 61 a k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast nie było żadnych podstaw do tego, aby pozostawić to pismo bez nadania mu dalszego biegu w postępowaniu jurysdykcyjnym. Można więc kwalifikować działania organu (a w zasadzie ich brak) w kontekście bezczynności".
W dalszej części skargi wskazano, że w dniu 24 lipca 2012 roku na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. złożono zażalenie kierowane do organu II instancji - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., na bezczynność PINB w B. wnosząc o wyznaczenie terminu na załatwienie sprawy oraz wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy. Zażalenie zostało przesłane do organu II instancji wraz z pismem z dnia 30 lipca 2012 roku znak: [...].
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 31 sierpnia 2012 roku znak: [...] zawiadomił wnoszących zażalenie o uznaniu za zasadną skargi w sprawie użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S., niezgodnie z ich przeznaczeniem. W przesłanym stronie składającej zażalenie "zawiadomieniu" zobowiązano "organ powiatowy do podjęcia działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dotąd nie wydał żadnego aktu administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 16 grudnia 2011 roku, co oznacza, że wniosek strony skarżącej nie został rozpoznany. Organ powiatowy naruszył art. 35 § 3 k.p.a. oraz zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a., praworządności w działaniu - art. 7 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Naruszone zostały normy prawne określone w art. 28 k.p.a. w związku z 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ignorowanie przez PINB w B. interesu prawnego składających wniosek na podstawie art. 71 a ust.1 ustawy Prawo budowlane, domagających się działalności, która nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich.
Zdaniem skarżących wniesienie przez nich pisma z dnia 16 grudnia 2011 roku jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania administracyjnego w tej sprawie, zgodnie z art. 62 § 1 i § 3 k.p.a. Sprawa z tego wniosku nie została wciąż zakończona. Nie można bowiem uznać za prawidłowe działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który ograniczył się do udzielenia odpowiedzi skarżącemu zwykłym pismem. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż o tym czy określone pismo, wydane przez organ administracji publicznej w ramach jego właściwości jest decyzją administracyjną przesądza jego treść, jednakże w niniejszej sprawie informacja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. - znak: [...] z dnia 7 lutego 2012 roku nie zawiera elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. koniecznych do uznania tego pisma za decyzję administracyjną.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismo skarżących z 16 grudnia 2011 r. nie zostało potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania, lecz jako skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a. ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżących, a co za tym idzie brak przymiotu strony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w łatach 2011 - 2012 każdorazowo za pismami skarżących przeprowadzał kontrole na wskazanych w pismach działkach oraz odpowiadał w trybie skargowym na pisma skarżących. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w związku ze skargą z dnia 23 lipca 2012 r. uznaną za zasadną w kwestii nie udzielenia skarżącym całkowitego wyjaśnienia w poruszanych przez nich sprawach użytkowania budynków na dz. nr [...] w S. przez WINB w K. zgodnie z zawiadomieniem z dnia 31.08.2012 r. sporządził zgodnie z art. 239 k.p.a. notatkę służbową w której wykazano, że odpowiedź na kwestie użytkowania została skarżącym udzielona zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2012 r.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Stosownie do pkt 1 art. 3 § 2 kognicja sądów administracyjnych obejmuje rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne, zaś zgodnie z pkt 2 powołanego przepisu - sprawy ze skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność polegająca na braku nadania prawidłowego biegu wnioskowi skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego. Skarga taka mieści się w granicach kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określonych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżący spełnili ten warunek, składając zażalenie z 23 lipca 2012 r. na bezczynność powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..
Podkreślić przy tym należy, ze wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu l instancji stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu l instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEK nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756).
W świetle powyższego bez znaczenia dla kwestii dopuszczalności skargi E. S. i A. B. jest okoliczność, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał powyższe zażalenie na bezczynność za skargę wniesioną w trybie art. 227 i nst. k.p.a. i udzielił na to pismo odpowiedzi w trybie art. 237 i 238 k.p.a. Mimo to należy uznać, że skarżący wyczerpali środki zaskarżenia, a więc wypełnili warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wskazać, że pismo złożone przez skarżących do Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z daty 16 grudnia 2011 r., przesłane następnie według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 71 a ustawy prawo budowlane tj. w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że WINB przesyłając pismo do organu l instancji powołał się na art. 231 k.p.a. i stwierdził, że przekazuje je "do rozpatrzenia w trybie art. 233 bądź art. 234 k.p.a." (pismo z 4 stycznia 2012 r.). W ten sposób błędnie zasugerowano organowi podległemu, że pismo to stanowi skargę, o której mowa w dziale VIII rozdziale 2 k.p.a. Powołany w tym piśmie art. 233 k.p.a. stanowi: "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę.
Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Art. 234 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której skarga została złożona w sprawie, w której toczy się już postępowanie administracyjne.
Kierując się powyższymi wskazaniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał czynności kontrolnych na wymienionych w piśmie skarżących nieruchomościach i w pierwszej kolejności uznał, że skarga nie pochodzi od strony, następnie stwierdził brak podstaw do wszczęcia w omawianej sprawie postępowania z urzędu i w końcu uznał skargę za nieuzasadnioną.
Takie postępowanie nie może zostać uznane za prawidłowe. Pismo skarżących nie stanowiło skargi, lecz wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji zastosowanie powinny znaleźć przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1), a nie przepisy działu VIII regulujące postępowanie w sprawie skarg i wniosków (art. 2). Przede wszystkim żądanie zawarte w piśmie z 16 grudnia 2011 r. należało ocenić z punktu widzenia art. 61 i 61 a k.p.a.
Orzekając w sprawie za skargi na bezczynność organu administracji Sąd nie jest władny rozstrzygać o sposobie rozstrzygnięcia wniosku. Nie mieści się w granicach niniejszej sprawy orzekanie, w jaki sposób należy wniosek skarżących rozstrzygnąć, a w szczególności dokonanie oceny, czy wniosek z dnia 16 grudnia 2011 r. powinien doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też do wydania postanowienia na podstawie art. 61 a k.p.a Niemniej jednak brak nadania temu wnioskowi biegu w trybie powołanych wyżej przepisów art. 61 i nst. k.p.a. stanowiło bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stwierdzenie tego faktu obligowało Sąd do uwzględnienia skargi E. S. i A. B..
Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. II OSK 1930/12 (niepublikowany), który zapadł na tle podobnego stanu faktycznego. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "W dniu wpłynięcia ww. wniosku do organu administracji obowiązywał art. 61 a § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., to jest żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania może więc nastąpić z przyczyn podmiotowych, to jest gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną w sprawie, jak i z innych przyczyn, to jest z przyczyn przedmiotowych Jeśli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uważa, że nie ma podstaw do uwzględnienia zawartego w piśmie (...) wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych, to powinien wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. Niewydanie tego rozstrzygnięcia w terminach określonych w art. 35 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był w bezczynności".
Zgodnie z art. 149 § 1 p.ps.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu (...). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na podstawie powołanego przepisu zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania w terminie 14-stu dni aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżących z dnia 16 grudnia 2011 r. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy wyznaczony w pkt l wyroku liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
W pkt II wyroku stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mylnie kwalifikując pismo skarżących jako skargę złożoną w trybie art. 227 i nst. k.p.a. kierował się wskazaniami organu wyższego stopnia zawartymi w piśmie z dnia 4 stycznia 2012 r. Organ l instancji nie pozostawała również całkowicie bierny w sprawie, której dotyczyło pismo skarżących z 16 grudnia 2011 r., bowiem dokonał kontroli i udzielił skarżącym odpowiedzi. Okoliczności te przemawiały przeciwko uznaniu, że bezczynność stwierdzona w niniejszej sprawie rażąco naruszała prawo.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł wniesioną przez nich tytułem wpisu od skargi.