Uzasadnienie
Skarżąca Firma A a z siedzibą w Z. w związku z toczącym się przed Starostą Myślenickim postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę znak; [...], wystąpiła do Burmistrza Miasta Z w dniu 26 stycznia 2021 r. jako zarządcy drogi o uzgodnienie na podstawie art. 35 ust 3 Ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa - drogowego. Sprawa ta toczyła się pod znakiem; [...] Podstawę bezpośredniego wystąpienia przez Inwestora o przedmiotowe uzgodnienie była treść postanowienia Starosty [...] z dnia 9 listopada 2020 r. (pkt 1 lit. a), który zobowiązał Spółkę jako inwestora do przedłożenia go w terminie do dnia 3 marca 2021 r.
W postępowaniu tym Inwestor złożył ponaglenie na Burmistrza Miasta Z w dniu 9 marca 2021 r. które rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. postanowieniem z dnia 9.04.2021r. Pomimo upływu czasu uzgodnienie nadal nie zostało wydane, dlatego też Spółka złożyła ponowne ponaglenie w dniu 10 września 2021r., a wobec dalszego braku orzeczenia organu w przedmiocie uzgodnienia, za pismem z dnia 4 października 2021r. złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze na bezczynność Burmistrz Miasta Z skarżąca Spółka przedstawiła przebieg całego postępowania i podniosła, iż bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trawa o wiele dłużej, niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy.
Pojęcie przewlekłości jest pojęciem szerszym niż bezczynność, ponieważ przewlekłość to nie tytko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Burmistrz Miasta Z nie wydał przedmiotowego uzgodnienia, pomimo iż powinno ono nastąpić niezwłocznie, a najpóźniej w terminie dwóch tygodni od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie, co czyni skargę zasadną. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: I. wskazanie, że Burmistrz Miasta Z dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązanie Burmistrza Miasta Z do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia; III. przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 - w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a.; IV. rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; V. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Już po złożeniu skargi na bezczynność Burmistrz Miasta Z postanowieniem z dnia 12.10.2021r. nie uzgodnił zmiany zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania projektowanego budynku.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Z wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).
W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;
2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W przedmiotowej sprawie skarżący dopełnił tego wymogu, kierując do organu ponaglenie w dniu 9 marca 2021 r. oraz 10 września 2021r., tj. przed wniesieniem skargi.
Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a).
Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W postępowaniu zażaleniowym ma odpowiednie zastosowanie termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 144 K.p.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Z akt sprawy wynika, że skarżący zwrócił się pismem z dnia w dniu 26 stycznia 2021 r. do Burmistrza Miasta Z jako zarządcy drogi o uzgodnienie na podstawie art. 35 ust 3 Ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego.
Pomimo, iż przedmiotowa sprawa nie należy do skomplikowanych, oraz pomimo dwukrotnego ponaglania organu sprawa na dzień wniesienia skargi (4.10.2021r.) nie została rozpoznana przez organ administracyjny, a podkreślić należy, iż od dnia złożenia wniosku do dnia złożenia skargi upłynęło ponad osiem miesięcy. Przedmiotowa sprawa załatwiona została przez organ administracyjny dopiero postanowieniem z dnia 12.10.2021r. znak [...]
W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten (wyżej opisane postanowienie) został wydany po wniesieniu skargi do Sądu, ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie lub dokonania czynności – pkt I sentencji wyroku.
Sąd jednocześnie stwierdza, że Burmistrz Miasta Z w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Powołany na wstępie art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16 zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste.
Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13).
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 26 stycznia 2021 r.,a przedmiotowa sprawa tj. uzgodnienie na podstawie art. 35 ust 3 Ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego nie należy do kategorii spraw skomplikowanych, a zwłaszcza w sytuacji faktycznej jak w niniejszej sprawie – to do jej załatwienia organ potrzebował aż 8 i pół miesiąca. Tym samym, uwzględniając charakter podejmowanych czynności należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.