Uzasadnienie
J. O. pismem z dnia 3 października 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki w przedmiocie wniosku z dnia 20 czerwca 2022 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej sprawie zostało wystosowane ponaglenie z dnia 2 sierpnia 2022 r. Skarżący wskazał, że jedyną reakcją organu na jego wniosek było pismo z dnia 18 lipca 2022 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto skarżący stwierdził, że akta niniejszego postępowania w zasadzie nie istnieją.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że prowadzi postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 20 czerwca 2022 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26.04.2013 r. Organ nadzoru budowlanego wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o przesłanie akt administracyjnych, w których wydano decyzję z dnia 26.04.2013 r. Pismem z dnia 12.08.2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zawiadomił organ o nieposiadaniu ww. akt z uwagi na ich przekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze skargą J. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 sierpnia 2021r. Pismem z dnia 18.07.2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki zawiadomił skarżącego, że ww. wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyznaczył nowy termin jego rozpatrzenia tj. do 31.12.2022 r. z uwagi na niedysponowanie przez organ nadzoru budowlanego aktami sprawy, w których zapadła decyzja objęta wnioskiem o jej wygaszenie.
Należy zauważyć, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w postanowieniu z dnia 19.10.2022 r. rozpatrującym ponaglenie złożone przez skarżącego, nie dopatrzył się w działaniu organu nadzoru budowlanego przewlekłości lub bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 529; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wskazać należy, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość", do czasu nowelizacji K.p.a. i P.p.s.a, nie zostały zdefiniowane ustawowo. W wyniku nowelizacji bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W literaturze stwierdzono, że mimo wprowadzenia do K.p.a. definicji obu tych pojęć, aktualne zostaje rozumienie powyższe terminów utrwalone w orzecznictwie i nauce prawa (A.Kraczkowski, w: R. Hauser i M. Wierzbowski /red./, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2017, s. 1002, 4131-414). W obecnym stanie prawnym bezczynność nie jest ani następstwem prowadzenia postępowania w przewlekły sposób, ani nie jest przesłanką przewlekłości postępowania (P.M.Przybysz, Komentarz do art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. el. Warszawa 2018).
W aktualnym stanie prawnym z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 92). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela do dobrej administracji, które wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 2007.303.1). Jednym z jego fundamentalnych elementów jest prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I FSK 1532/15).
W myśl zasady ogólnej wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.).
Podkreślenia wymaga, że sformułowanie kodeksowe zawarte w art. 35 § 1 K.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16).
Wniesiona skarga dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki w przedmiocie wniosku z dnia 20 czerwca 2022 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając ponaglenie – pismo z dnia 2 sierpnia 2022 r.
Z odpowiedzi na skargę wynika, że PINB w Krakowie powiat grodzki wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o przesłanie akt administracyjnych, w których wydano decyzję z dnia 26.04.2013 r. Pismem z dnia 12.08.2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zawiadomił organ o nieposiadaniu powyższych akt z uwagi na ich przekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze skargą na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 sierpnia 2021r. Pismem z dnia 18.07.2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki zawiadomił skarżącego, że ww. wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyznaczył nowy termin jego rozpatrzenia tj. do dnia 31 grudnia 2022 r. z uwagi na niedysponowanie przez organ nadzoru budowlanego aktami sprawy, w których zapadła decyzja objęta wnioskiem o jej wygaszenie.
Wskazać należy, że fakt nieposiadania akt administracyjnych nie może usprawiedliwiać faktu, że organ nie podjął żadnych działań faktycznych w sprawie zmierzających do zakończenia postepowania. Mając na uwadze przedstawiony wyżej przebieg postępowania, stwierdzić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż zwłoka organu z załatwieniem sprawy, związana z brakiem dostępu do akt nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność czy przewlekłość. Organ bowiem powinien tak prowadzić postępowanie, aby zapewnić sobie dostęp do właściwych akt sprawy, choćby np. poprzez wykonanie ich kopii w razie takiej konieczności. W przypadku uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wyglądu w te akta, w tym np. poprzez zapoznanie się z nimi w siedzibie Sądu lub zrobienia kserokopii niezbędnych dokumentów.
Bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych nie może usprawiedliwiać zarzut bezczynności bądź przewlekłości organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 145/09, wyrok WSA w Krakowie z 14 marca 2016 r., II SA/Kr 221/15). Ta konieczna w tym względzie staranność czy zapobiegliwość organu administracji nie miała miejsca w rozpatrywanym przypadku.
Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd nie został wydany akt administracyjny, Sąd zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2022 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r., o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku.
W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20października 2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r., II SAB/Gd 30/11).
Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r.; sygn. akt II OSK 1589/20). W rozpoznawanej sprawie działaniom organu nie można przypisać takich cech, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku.