Uzasadnienie
W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z 06 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych do udzielenia Skarżącemu informacji publicznej w zakresie wniosku Skarżącego z dnia 06 kwietnia 2022 r. do Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych poprzez udzielenie odpowiedzi i wyjaśnień odnośnie punktów: pkt 1., pkt 4.1., pkt 4.2., pkt 4.3.2. – zamieszczonych na str. 14-17 pisma skarżącego z dnia 06 kwietnia 2022 r. do Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku, wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku
- 2) stwierdzenie, że mająca miejsce bezczynność Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącego z dnia 06 kwietnia 2022 r. do Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
- 3) zasądzenie od Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy
- 4) zasądzenie od Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych na rzecz skarżącego połowy dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym
- 5) wydanie wnioskowanego orzeczenia w trybie uproszczonym
W uzasadnieniu wskazano, że we wniosku z dnia 6 kwietnia 2022 r. skarżący zażądał następującej informacji:
Czy państwowy organ władzy publicznej, jakim jest Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, była powiadamiana o treści pisma Pana M. K., Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lutego 2021 roku ([...]) skierowanego w związku ze skargą członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, W. L. do Pana Ministra z dnia 24 lutego 2021 roku (pytanie oznaczone jako pkt 1 we wniosku skarżącego z dnia 6 kwietnia 2022 r. do Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych)
Czy pismo w sprawie KRRIO z dnia 05 marca 2021 r., którego skan skarżący przesłał, z tam wyrażoną sygnaturą, funkcjami osoby je firmującej (Przewodniczący KRRIO, prezes izby) według oceny Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych (KRRIO) jest formalnie dokumentem wyrażającym treści pochodzące od ustawowego organu państwowego od KRRIO z art. 25a u.r.i.o. (pytanie znaczone jako pkt 4.1. we wniosku skarżącego z dnia 06 kwietnia 2022 r. do Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych)
W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z pkt 4.1.: czy w praktyce działania KRRIO pod obecnie obowiązującymi przepisami art. 25a u.r.i.o., jak również według praktyki stosowania aktualnego Regulaminu KRRIO Przewodniczący KRRIO, albo Wiceprzewodniczący KRRIO lub upoważnieni członkowie KRRIO mają możliwość, jako Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, samodzielnie występować i wyrażać poglądy KRRIO, ustnie albo pisemnie, wobec organów władz państwowych, jednostek sektora finansów publicznych, przedstawicieli mediów, albo w stosunku do osób prywatnych, jako wypowiedzi w słowie lub na piśmie w sprawach z zakresu ustawowej właściwości KRRIO (pytanie oznaczone jako pkt 4.2. we wniosku skarżącego z dnia 6 kwietnia 2022 r. do Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych)
Czy treść odpowiedzi z pisma KRRIO z dnia 5 marca 2021 roku była konsultowana z 32 członkami KRRIO albo w węższym gronie (ilu członków?) -(pytanie oznaczone jako pkt 4.3.2. we wniosku skarżącego z dnia 6 kwietnia 2022 r. do Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych)
Skarżący stwierdził, że KRRIO, jako adresat tych pytań, nie udzieliła odpowiedzi w terminie z art. 13 u.d.i.p., ani nie wydała decyzji odmownej z art. 16 u.d.i.p.
Pismem, oznaczonym jako KRRIO-0011/0162/9-2/22, z dnia 20 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych M. L. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 kwietnia 2022 r. w zakresie pytania "Czy państwowy organ władzy publicznej, jakim jest Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, była powiadamiana o treści pisma Pana M. K., Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lutego 2021 roku (DAP-WN-051-2-4/2021) skierowanego w związku ze skargą członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, W. L. do Pana Ministra z dnia 24 lutego 2021 roku" stwierdzając, że skarżącemu, jako autorowi skargi z dnia 24 lutego 2021 r., którą skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a której kopię załączył do wskazanego na wstępie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarga ta nie dotyczyła działalności Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych.
Adresatem przywołanego pisma z dnia 26 lutego 2021 r., znak DAP-WN-051-2-4/2021/Ach, był Prezes Regionalnej izby Obrachunkowej w Krakowie, a nie Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych. W związku z tym odpowiedź na pismo z dnia 26 lutego 2021 r., znak DAP-WN-051-2-4/2021/Ach, została skierowana do Ministra Spraw Wewnętrznych przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, a Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych nie była wówczas powiadamiana ani o treści tego pisma, ani o treści odpowiedzi wystosowanej w piśmie z dnia 5 marca 2021 r. przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie.
Pismem z dnia 5 września 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność oraz na przewlekłość KRRIO w udzieleniu informacji publicznych. Zawnioskował o niezwłoczne załatwienie sprawy, o wyjaśnienie przyczyn i osób winnych bezczynności lub przewlekłości oraz o pisemne powiadomienie go o wynikach ustaleń wyjaśnień. Zawnioskował nadto o podjęcie środków zapobiegawczych bezczynności lub przewlekłości na przyszłość.
W dniu 13 września 2022 r. Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych M. L. przesłał do Zastępcy Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie J. N., jak stwierdził, zgodnie z właściwością miejscową, pismo skarżącego, które w dniu 06 września 2022 r. wpłynęło do KRRIO (pismo skarżącego z dnia 05 września 2022 r., w którym skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność oraz na przewlekłość KRRIO w udzieleniu informacji publicznych).
W dniu 14 września 2022 r. Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych M. L. w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 5 września 2022 r., w którym skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność oraz na przewlekłość KRRIO w udzieleniu informacji publicznych stwierdził, że odpowiedź została już udzielona na wniosek skarżącego z dnia 6 kwietnia 2022 r. w piśmie oznaczonym jako KRRIO-0011/0162/9-2/22 z dnia 20 kwietnia 2022 r. Poinformował również, że właściwym w sprawie jest Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, do którego została już przekazana korespondencja skarżącego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o:
- 1. odrzucenie skargi w całości;
- 2. zasądzenie od skarżącego na rzecz KRRIO kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych;
ewentualnie
- 1. oddalenie skargi w całości;
- 2. zasądzenie od skarżącego na rzecz KRRIO kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych;
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, w części dotyczącej stanu faktycznego, prócz powtórzenia stanowiska zawartego w piśmie oznaczonym jako KRRIO-0011/0162/9-2/22, z dnia 20 kwietnia 2022 r., wyjaśniono, że po wniesieniu przez skarżącego w styczniu 2021 r. skargi do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., Minister pismem z dnia 26 lutego 2021 r. znak: DAP-WN-051-2-4/2021/Ach przekazał do Prezesa RIO w Krakowie przedmiotową skargę wnosząc o przedstawienie swojego stanowiska w niniejszej sprawie. Odpowiedź na ww. skargę została sporządzona przez Prezesa RIO w Krakowie, jednak w wyniku omyłki pracownika Sekretariatu RIO w Krakowie, została ona opatrzona w lewym górnym rogu logiem/pieczęcią Przewodniczącego KRRIO oraz znakiem pisma KRRIO. Pod niniejszym pismem podpis złożył prawidłowo Prezes RIO w Krakowie. Oznacza to, że pismo z dnia 05 marca 2021 r. (z omyłkowo nadanym znakiem KRRIO-0011/0700-2/5-2/21) stanowiące odpowiedź na pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lutego 2021 roku znak: DAP-WN-051-2-4/2021/Ach, nie zostało sporządzone przez KRRIO, ani działającego w jej imieniu Przewodniczącego, a jego autorem był Prezes RIO w Krakowie.
Nadto wskazano, że Przewodniczący kieruje sprawami KRRIO oraz reprezentuje ją na zewnątrz. KRRIO wykonuje swoje zadania (wymienione w ustawie) m.in. na posiedzeniach plenarnych, podejmując rozstrzygnięcia w formie uchwał, a katalog spraw, które wymagają podjęcia uchwały określa § 9 Regulaminu. Rozstrzygnięcia w sprawach proceduralnych odnotowuje się w protokole posiedzenia jako postanowienie. Prawidłowym było więc wystosowanie do Skarżącego pisma informacyjnego z dnia 20 kwietnia 2022 r. przez Przewodniczącego KRRIO, który reprezentuje KRRIO na zewnątrz. Pismo zostało opatrzone logiem/pieczęcią Przewodniczącego KRRIO, co jest zgodne z § 19 ust. 3 Regulaminu. Przedmiotowa kwestia nie wymagała rozstrzygnięcia w formie uchwały lub zapisów w protokole jako postanowienia.
Organ odniósł się również do wywodu skarżącego dotyczącego braku siedziby KRRIO. Wyjaśniono, że obsługę kancelaryjną i administracyjną Krajowej Rady zapewnia sekretariat funkcjonujący w regionalnej izbie obrachunkowej właściwej ze względu na osobę pełniącą funkcję Przewodniczącego Krajowej Rady. Żadne obowiązujące przepisy prawa nie nakładają obowiązku posiadania przez KRRIO siedziby. Z uwagi na fakt, iż KRRIO tworzą prezesi i reprezentanci z 16 izb, a Przewodniczącego wybiera się na okres dwóch lat i może nim zostać za każdym razem przedstawiciel innej izby, nie ma możliwości, aby KRRIO posiadało jedną stałą siedzibę.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi przeprowadzono analizę dotyczącą obowiązujących regulacji prawnych, z których według KRRIO jednoznacznie wynika niemożność przypisania KRRIO statusu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. W takim stanie rzeczy KRRIO nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej zwana p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę jeśli jest ona nieuzasadniona.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie musi zostać poprzedzona ponagleniem.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).
Nie ulega wątpliwości Sądu, że Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 25a i 25aa ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1668, dalej zwana ustawą o RIO), Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych (dalej zwana KRRIO) tworzą Prezesi poszczególnych izb oraz po jednym reprezentancie wybranym przez kolegia izb.
Przepisy ww. ustawy wskazują, że zadania KRRIO to: 1. reprezentowanie izb wobec naczelnych i centralnych organów państwa;
- 2. przedstawianie ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej wniosków dotyczących zmian w przepisach prawnych regulujących komunalną gospodarkę finansową;
- 3. przedkładanie właściwemu dysponentowi części budżetowej wniosków do projektu budżetu państwa w części obejmującej izby;
- 4. upowszechnianie dorobku i doświadczeń izb;
- 5. uzgadnianie planów i programów szkoleń pracowników izb;
- 6. koordynowanie planów i programów kontroli;
- 7. przedkładanie corocznie Sejmowi i Senatowi w terminie do 30 czerwca sprawozdań z działalności izb i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego;
- 8. współpraca z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych w obszarze finansów samorządu terytorialnego.
KRRIO może nadto wydawać wytyczne, w celu zapewnienia jednolitości udzielanych przez izby wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych, co czyni w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, uwzględniając w szczególności orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wytyczne te, oraz informacje o ich uchyleniu są publikowane, bez zbędnej zwłoki, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej KRRIO (art. 25 aa ustawy o RIO).
Zgodnie natomiast z art. 25a ust. 2, 3 i 4, Rada wybiera ze swojego składu na okres dwóch lat przewodniczącego i dwóch zastępców, a przewodniczący Rady kieruje jej pracami oraz reprezentuje Radę na zewnątrz. Krajowa Rada pracuje na podstawie regulaminu zatwierdzonego przez Prezesa Rady Ministrów.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, w art. 4 wskazuje natomiast podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej – są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5)podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Ustawodawca nie utożsamił pojęcia "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej" z pojęciem "organ administracji publicznej" z art. 1 k.p.a., ale rozszerzył krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji tak, aby każdy podmiot publiczny, który taką informację posiada, ją udostępnił. Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie omawianej ustawy, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną. (tak: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 4.)
KRRIO jest podmiotem, który powstał i funkcjonuje na podstawie ustawy, zaś ustawa ta przewidziała dla niego określony zakres kompetencji - uprawnień i obowiązków, związanych – najogólniej rzecz ujmując – z gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, wykonywanie przywołanych wyżej zadań przez KRRIO, jest wykonywaniem zadań publicznych, zaś w ramach wykonywania tych zadań zarówno wytwarza jak i pozyskuje informacje publiczne.
Podkreślenia wymaga przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że katalog podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p. nie ma charakteru wyczerpującego (sformułowanie "w szczególności" wskazuje na to, że jest to wyliczenie przykładowe). Katalog ten nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących nawet do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Obowiązany do udostępniania informacji publicznej jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.
Innymi słowy nie ulega wątpliwości, że KRRIO (reprezentowana przez Przewodniczącego), jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej,
Wszystko to nie oznacza jednak, że każde pytanie skierowane do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, będzie pytaniem o informację mającą taki właśnie "publiczny" charakter.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże można przyjąć, że jest to "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy (w:) K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). W orzecznictwie podkreśla się również, że sformułowania zawarte w powyższych przepisach nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2019 r., I OSK 217/18,: "Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej konieczne jest, aby dotyczyła spraw publicznych - działalności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem. W przypadku wniosku będącego przedmiotem niniejszej sprawy muszą to być zadania publiczne przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i powiatowego, a także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Powyższe zadania realizowane są ze środków publicznych."
Nie każda zatem informacja wytworzona czy posiadana przez władze publiczne staje się - niejako automatycznie - informacją publiczną. Taki status można nadać tylko takiej informacji, która zawiera pewien dodatkowy substrat w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem Państwa. Wskazać należy, że już w trakcie prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozumiane, jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (Uzasadnienie do projektu ustawy, zob.: K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Sprawa publiczna, co do której ma być udzielona informacja publiczna, wskazuje na publiczną naturę zadań wykonywanych przez określony podmiot. To stanowisko odwołuje się do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego.
Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843). Oznacza to, że w sprawach prywatnych nie mamy do czynienia z informacją publiczną (tak NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10).
Uznać zatem należy, że z informacją publiczną nie jest informacja nie dotycząca sprawy publicznej, ale co do zasady obejmująca sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega ona udostępnieniu.
Niewątpliwie pytanie o informację publiczną jest pytaniem o fakty. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Fakt dotyczy zatem konkretnego zdarzenia lub czynności wykonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. (por. Wyrok NSA z 30.09.2015 r., I OSK 2093/14, LEX nr 1839074).
Z obszernych akt niniejszej sprawy wynika, że tłem postawionych przez skarżącego pytań jest konflikt (dotyczący spraw pracowniczych) pomiędzy skarżącym a M. L. - Prezesem Regionalne Izby Obrachunkowej w Krakowie, będącym jednocześnie aktualnie przewodniczącym Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych. W ramach tego konfliktu skarżący skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie. Prezes RIO w Krakowie, na wezwanie Ministra z dnia 26 lutego 2022 r., przedstawił swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 5 marca 2022 r. Pismo to sporządzono na papierze opatrzonym nagłówkiem Przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych (zamiast Prezesa RIO w Krakowie), co jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę miało miejsce ze względu na omyłkę, albowiem obsługę biurową KRRIO sprawuje to biuro Regionalnej Izby, której Prezes jest akurat Przewodniczącym KRRIO.
Są to zdaniem Sądu wiarygodne wyjaśnienia.
Zatem pismo z dnia 5 marca 2021 r., skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podpisane przez M. L., a zawarte na "papierze firmowym" KRRIO, a nie RIO w Krakowie – dotyczyło kwestii związanych z działalnością Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie jako pracodawcy skarżącego, a nie z działalnością KRRIO jako podmiotu wykonującego zadania publiczne określone w art. 25a i art. 25aa ustawy o RIO.
Poza sporem w sprawie pozostaje, że skarżący skierował do Przewodniczącego KRRIO obszerne pismo z dnia 6 kwietnia 2022 r., zawierające (między innymi) przytoczone na wstępie pytania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Poza sporem jest także, że pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. (a zatem w terminie 14 dni zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) Przewodniczący KRRIO udzielił skarżącemu informacji, że Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych nie była powiadamiana ani o treści pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lutego 2022 r., ani o treści odpowiedzi z dnia 5 marca 2021 r.
Skarżący otrzymał zatem odpowiedź na pytania nr 1 i 4, choć zdaniem Sądu żadne z tych pytań nie ma charakteru pytania o informację publiczną. Nie jest bowiem istotne z punktu widzenia funkcjonowania państwa i realizacji zadań publicznych to, czy członkowie KRRIO mają wiedzę o treści pism dotyczących spraw z zakresu prawa pracy, wymienianych pomiędzy pracodawcą (Prezesem RIO w Krakowie) a organem nadzorującym działalność izby (Ministrem). Sprawa ta ma typowo prywatny, indywidualny charakter, w szczególności zaś nie dotyczy zadań wykonywanych przez regionalne izby obrachunkowe czy też KRRIO. Natomiast pytania nr 2 i 3 w ogóle nie dotyczą faktów, ale ocen prawnych oraz hipotetycznych rozważań co do praktyki stosowania Regulaminu KRRIO.
Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.