Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest bezczynność Rektora Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
W dniu 9 października 2022 r. strona skarżący G. Spółka z.o.o. w G., złożyła do Rektora Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie za pośrednictwem poczty elektronicznej trzy wnioski o udzielenie informacji publicznej przez udostępnienie dokumentów objętych postępowaniami nr DZP-4298/2016-II, nr DZP-291-267/2018, nr DZP-291-4026/2018, związanych z realizacją usługi polegającej na krajowym transporcie drogowym osób autobusami wykonawcy S. T. [...]" z siedzibą w T., w postaci: zleceń, protokołów z wykonania usług, faktur do protokołów, potwierdzenia przelewów za zrealizowane usługi.
Pismem z 20 października 2022 r. organ wezwał stronę skarżącą do wykazania w terminie 14 dni, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi, pismem z 21 października 2022 r. strona skarżąca podała, że wbrew twierdzeniom organu żądana informacja ma charakter informacji prostej, a nie złożonej i powinna zostać udostępniona niezwłocznie.
W piśmie z 25 października 2022 r. skierowanym do strony skarżącej, organ wskazał, że żądana informacja stanowi informacje przetworzoną i wymaga wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W dniu 15 listopada 2022 r. strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Rolniczego im. Hugona Kołłątaja w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Skarżąca podniosła, że wbrew zajętemu przez organ stanowisku, żądane informacje mają charakter informacji prostych, a nie złożonych i powinny zostać udostępnione niezwłocznie, jeżeli tylko znajdują się w posiadaniu organu. Wskazała też, że dostęp do tzw. prostej informacji publicznej ma nieograniczony charakter, co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a od wnioskującego o dostęp nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej.
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o:
- - zobowiązania organu do udzielania żądanej informacji publicznej,
- - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- - przyznanie jej sumy pieniężnej w wysokości 1 500 zł,
- - a nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Następnie decyzją z 22 listopada 2022 r., nr IOD.0152.25.2022 Rektor Uniwersytetu Rolniczego im. Hugona Kołłątaja w Krakowie odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów związanych z realizacją umów do trzech postępowań dotyczących usług polegających na krajowym transporcie drogowym osób pojazdami samochodowymi. Jako przyczynę odmowy organ wskazał brak złożenia przez skarżącą wyjaśnień w zakresie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Powyższą decyzję skarżąca odebrała 25 listopada 2022 r.
W odpowiedzi na wniesioną do sądu skargę Rektor wniósł o oddalenie skargi.
Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Podał też, że decyzja o odmowie udostępnienia żądnej informacji publicznej została wydana 22 listopada 2022 r., tj. zaraz po powrocie do pracy pracownika wyznaczonego do obsługi spraw z zakresu informacji publicznej. Nieobecność pracownika spowodowana była koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem i nie była planowana, ani długotrwała. Organ podał przy tym, że jest to jedyna osoba, która zajmuje się w jednostce tego typu sprawami, nie ma bowiem ustanowionego zastępcy. Organ wskazał, że naruszenie było niezawinione i z pewnością nie można kwalifikować go jako rażące, gdyż termin na wyrażenie przez niego stanowiska winien być liczony od upływu terminu wskazanego w wezwaniu do wykazania interesu prawnego, tj. od 3 listopada 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1855) - dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt.
- 8) p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt.
- 1) - 4) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 119 pkt.
- 4) w zw. z art. 120 p.p.s.a., niniejsza sprawa ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna.
Strona skarżąca domagała się udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej jako "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną i że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takiej informacji.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Z treści art. 4 ust. 1-5 tej ustawy, a zwłaszcza z użytego w jego konstrukcji sformułowania "w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Wskazane przepisy nie wykluczają przy tym istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów nie ma decydującego znaczenia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14)
Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że Rektor Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych.
Strona skarżąca wnioskiem z 9 października 2022 r. zwróciła się do organu o udostępnienie na jej adres elektroniczny dokumentów: zleceń, protokołów z wykonania usług, faktur do protokołów, potwierdzeń przelewów za zrealizowane usługi, objętych postępowaniami nr DZP-4298/2016-II, nr DZP-291-267/2018, nr DZP-291-4026/2018 i związanych z realizacją usług polegających na krajowym transporcie drogowym osób autobusami wykonawcy S. T. "[...] z siedzibą w T..
W piśmie z 20 października 2022 r. organ wskazał, że w jego ocenie wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał stronę skarżącą do wykazania w terminie 17 dni od dnia otrzymania wezwania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W związku z tym, że skarżąca w piśmie z 21 października 2022 r. wyraziła odmienne niż organ stanowisko co do charakteru żądanej informacji, wskazując, że jest to tzw. informacją prostą i udostępnienie jej nie jest obwarowane wymogiem wykazania, że uzyskanie jej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ – pismem z 25 października 2022 r. skierowanym do skarżącej, wyjaśnił, że wezwanie do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego jest nadal aktualne.
Stosownie do art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie określonym, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
Ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Na gruncie niniejszej sprawy organ w określonym ustawą terminie ani nie udzielił informacji, ani też nie odmówił jej udostępnienia, ani też nie umorzył w tym zakresie postępowania.
Podejmowane natomiast przez organ czynności, to jest dwukrotne wezwanie strony skarżącą (pismami z dnia 20 października 2022 roku i z dnia 25 października 2022 roku) do wykazania, że w sprawie zachodzi szczególna istotność interesu publicznego, która uzasadniałaby przetworzenie informacji publicznej i przedłużanie z tego powodu terminu do udostępnienia informacji nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Na gruncie niniejszej sprawy nie było podstaw do dwukrotnego przedłużania terminu do załatwienia wniosku. W konsekwencji należy przyjąć, że brak uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. III OSK 42330/21).
Wobec powyższego należy uznać, że organ dopuścił się bezczynności nie załatwiając w terminie wniosku strony skarżącej z 9 października 2023 r.
Z uwagi jednak na to, że w dacie wystąpienia ze skargą występowała bezczynność, Sąd obowiązany był ocenić – stosownie do przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. - czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza przebiegu postępowania oraz podejmowanych przez organ czynności w sprawie doprowadziła Sąd do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z 17 lutego 2022 roku, sygn. II SAB/Kr 242/21).
O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu.
Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. uzasadnienie wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4394/21, WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Ol 182/21).
Taka sytuacja jednak nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy.
W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest również to, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność organu decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe.
Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi bowiem wtedy, gdy po wniesieniu skargi zaistnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy.
Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W dacie wystąpienia przez stronę skarżącą ze skargą do Sądu, występowała bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Jednak już po wniesieniu skargi, decyzją z 22 listopada 2022 r., organ odmówił stronie skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W sytuacji, gdy decyzja została wydana po wniesieniu skargi na bezczynność organu, Sąd uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno ulec umorzeniu w zakresie odnoszącym się do żądania zobowiązania organu do wydania decyzji.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy.
Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. To natomiast w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca, co w ocenie Sądu stanowi o braku podstaw do przyznania skarżącej spółce sumy pieniężnej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II i III sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł stanowiącą wpis od skargi.