Uzasadnienie
Z.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Pismem z dnia 23 lipca 2011 r. skarżący Z.B. złożył skargę na zaniedbanie i nienależyte wykonywanie zadań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia gruntu na działce budowlanej nr [...] w Ł..
W odpowiedzi organ l instancji poinformował skarżącego pismem z dnia 30 lipca 2011 r. o swoich czynnościach i rozstrzygnięciach w sprawie, w szczególności o wydaniu w dniu 31 maja 2011 r. decyzji znak [...] orzekającej o nienałożeniu na inwestorów obowiązku wykonania robót bądź innych czynności, bowiem roboty na działce nr [...] zostały już doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 231 K.p.a., przekazał skargę na bezczynność organowi II instancji.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania wniosku, bowiem nie było jasne, czy skarżący składa skargę na bezczynność czy skargę w trybie art. 235 § 1 K.p.a.
Z.B. poinformował w odpowiedzi na powyższe wezwanie, że żąda stwierdzenia bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. i zobowiązania do czynności.
Zawiadomieniem z dnia 30 października 2011 r. znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał powyższą skargę za bezzasadną.
W uzasadnieniu organ podniósł, że w sprawie nie można mówić o bezczynności organu l instancji, bowiem PINB w T. zakończył postępowanie wyjaśniające wydaniem zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, skierowanego do Z.B., a następnie wszczął postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji znak [...] z dnia 31 maja 2011 r.
Ponadto, w dniu 13 listopada 2012 r. skarżący złożył zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie jego skargi z dnia 23 lipca 2011 r. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2012 r. znak [...] odmówił wyznaczenia WINB w K. dodatkowego terminu załatwienia sprawy, bowiem skarga została już rozpatrzona.
Skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.B.
W uzasadnieniu skarżący przywołał okoliczności rozpoznawania przez organ l instancji sprawy wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działce budowlanej nr [...] w Ł., wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie powiadomił go o przebiegu postępowania oraz nie doręczył mu decyzji z dnia 31 maja 2011 r., zaś Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zadziałał w tym przypadku jako organ II instancji, rozpoznający wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie ze względu na jej niedopuszczalność, bowiem skarga dotyczy postępowania prowadzonego na podstawie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a z przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że kognicja sądu nie obejmuje czynności administracji w toku postępowania skargowego.
Na rozprawie»w dniu 16 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarga dotyczy bezczynności WINB w K., polegającej na nierozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę drogi.
Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga została odrzucona, gdyż postępowanie organów administracji publicznej w sprawach skarg w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i wydane w tym trybie zawiadomienia na podstawie art. 237 i 238 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. póz. 267) nie podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W szczególności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - kontrola sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność: 1) organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 3) innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 4) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.). Dla kontrolowanej sprawy szczególnie istotne jest to, że kognicja sądu administracyjnego nie obejmuje rozpatrzenia sprawy ze skargi w trybie i na zasadach działu VIII k.p.a.
Zgodnie z linią orzecznictwa sądów administracyjnych "Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a. nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) p.p.s.a. Oznacza to, że ewentualna bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia tego rodzaju skargi również nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych, bowiem właściwością tą objęta jest bezczynność organów administracji publicznej jedynie w przypadkach określonych w pkt od 1 do 4a) omawianego przepisu, co wynika wprost żart. 3 §2 pRt8 p.p.s.a."tak: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 20110, sygn.. akt II OSK 1578/10).
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego ma być bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w związku z rozpoznaniem zażalenia objętego pismem Z.B. z dnia 23 i 26 lipca 2012 r. na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. oraz w związku z w/w pismami Z.B. z dnia 23 i 26 lipca 2012 r. adresowanymi do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o nakazanie rozbiórki drogi. Taki wniosek wynika z zestawienia ze sobą treści skargi Z.B. do WSA w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2013 r., uszczegółowionej następnie pismem Z. B. z dnia 17 czerwca 2013 r. i pełnomocnika Z. B. z dnia 1 września 2013- adresowanymi do WSA w Krakowie.
Z.B. nie zgadza się z wykonaniem na działce nr [...] w Ł., utwardzenia terenu z kruszywa naturalnego, gruzu betonowego, piasku rzecznego i żółtego. W odniesieniu do tych robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia 31 maja 2011 r. wypowiedział się, że nie nakłada na Państwa A. i J.B. obowiązku wykonania czynności ani robot budowlanych, przy robotach budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej - działce nr [...] w miejscowości Ł. gm. S., ponieważ roboty te zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W decyzji tej PWINB wyjaśnia, że "roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki budowlanej nie są budową obiektu budowlanego (art. 3 pkt 8 prawa budowlanego) a jedynie innymi robotami budowlanymi i nie podlegają rozbiórce w trybie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie należy prowadzić w trybie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 -Prawo budowlane".
W/w decyzja PINB w T. stanowi decyzję ostateczną. Pan Z.B. nie został uznany za stronę postępowania w sprawie wydania wyżej wskazanej decyzji administracyjnej.
W piśmie z dnia 23 lipca 2013 r., które zaczyna się od słów "skarga" Z.B., zwany dalej, skarżącym podnosi, że na działce sąsiedniej nr [...] w Ł. J.B. prowadzi budowę drogi jak wynika, według skarżącego, bez stosownego pozwolenia lub decyzji, gdy prowadzenie takiej budowli jest niedopuszczalne z przyczyn technicznych. Nadto - pisze dalej skarżący, jak potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. pismem z dnia 16 maja 2011 r. - do dnia dzisiejszego nikt nie dokonał egzekucji z tego tytułu przez doprowadzenie budowanej drogi bez zezwolenia niezgodnie z Prawem budowlanym do stanu pierwotnego.
W związku z tym skarżący wnosi o stwierdzenie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. przez wykonanie jego ustaleń, ustalenie stanu prawnego dokonywania w dalszym ciągu kwestionowanej drogi. Pod ustaleniem stanu prawnego skarżący rozumie zebranie wszelkiej dokumentacji związanej z wydaniem decyzji zezwalającej na budowę drogi, wydanie stosownej decyzji bądź innego orzeczenia związanego z dzisiejszą skargą i wnioskami oraz przesłanie na adres Z. B. W chwili ustalenia jakiejkolwiek wątpliwości skarżący wnosi o zawiadomienie organów ścigania, wnosi też o wstrzymanie budowy drogi do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w tym sądowoadministracyjnego.
Pismem z dnia 26 lipca 2012 (data wpływu 27.07.2012) Skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej w skrócie PINB, w T. przez nie podjęcie czynności ani powiadomienia skarżącego o czynnościach bądź nie nadania skarżącemu statusu uczestnika postępowania opisanego w sprawie stwierdzenia przez organ, że inwestor naruszył przepisy ustawy Prawo budowlane, organ podjął to postępowanie ale do dnia dzisiejszego nie wyegzekwował swych ustaleń naruszenia prawa. Z kolei organ swą bezczynnością prowadzi do przedłużenia drogi w miejscu technicznie niewykonalnym.
Wobec niejasności żądań w/w pism skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wezwał pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. do usunięcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma przez jednoznaczne wskazanie jakich czynności oczekuje Z. B. od tut. Organu II instancji. W odpowiedzi Z.B. wskazał, że oczekuje stwierdzenia bezczynności PINB w T. i zobowiązanie go do czynności i stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji, która została wydana w dniu 31 maja 2011 r.
W tej sytuacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w trybie art. 237 § 3 w związku z art. 238 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał zawiadomieniem z dnia 30 października 2012 skargę Z.B. za niezasadną, gdyż z relacji PINB przedstawionej zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2012 r. oraz przesłanych w załączeniu akt, w obrębie których znajdują się m.in. kierowane do tamtejszego organu wystąpienia Z.B. w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej nr [...] w miejscowości Ł. gmina S., oraz udzielone na nie odpowiedzi, wynika, że tamtejszy organ w związku ze skargą Z.B. z dnia 28 kwietnia 2011 w sprawie "budowy drogi na działce nr [...] w miejscowości Ł. przeprowadził postępowanie wyjaśniające obejmujące kontrolę na przedmiotowej działce, w wyniku którego stwierdzając naruszenie przez inwestora przepisów ustawy prawo budowlane, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowych w/w robot budowlanych i o powyższym poinformował w drodze pisma-zawiadomienia z dnia 16 maja 2011 r. Z. B. uznając tym samym jego skargę za uzasadniona. Następnie organ powiatowy (PINB) decyzją z dnia 31 maja 2011 r. zakończył prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne.
W przekonaniu WINB w K., wyrażonym w opisywanym zawiadomieniu z dnia 30.10. 2012 r., PINB w T. w związku ze skargą Z. B. z dnia 28 kwietnia 2011 przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które w stosunku do Z.B. zakończył wydaniem przewidzianego w dziale VIII K.p.a. zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. WINB w K. podkreśla, że decyzja PINB w T. z dnia 31 maja 2011 jako nie nakładająca obowiązków nie ma charakteru decyzji podlegającej wykonaniu, zatem po uostatecznieniu się tej decyzji nie istniał przedmiot do wykonania, który by podlegał kontroli i ew. innym czynnościom ze strony PINB w T. W związku z tymi ustaleniami, mając na uwadze ostateczny charakter decyzji z dnia 31 maja 2011 r. i wskazane powyżej działania PINB w T. - WMINB w K. nie uznaje jako uzasadnionych zarzutów Z.B. w sprawie bezczynności PINB. W omawianym zawiadomieniu WINB wyjaśnił Z.B. że nie widzi podstaw do skierowania sprawy do organów ścigania o możliwości popełnienia przez PINB w T. przestępstwa polegającego nie niedopełnieniu obowiązków urzędnika PINB w T., jednakże pouczył Z.B. o prawie każdego do złożenia takiego wniosku w przypadku domniemania popełnienia przestępstwa, powołując art. 301 § Kodeksu postępowania karnego.
Na koniec WINB w K. szczegółowo wyjaśnił, że nie znajduje podstaw do wszczynania z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 21 maja 2011 r., o co wnioskował skarżący w skargach z dnia 23 i 26 lipca 2012 r, a także w piśmie z dnia 6 września 2012 stanowiącym uzupełnienie wcześniejszych skarg. W/w decyzja PINB w T. jest ostateczna i prawomocna, korzysta zatem z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej w czasie wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wszczęcie postępowania z urzędu powinno nastąpić w przypadku uznania przez organ, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 156 k.p.a. Sam skarżący nie występuje bezpośrednio z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji PINB w T. Zawiadomienie WMINB w K. zawiera pouczenie, o którym stanowi art. 239 § 1 k.p.a.
Sądowi jest przy tym znane z urzędu, że Z. B. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB w T. z dnia z dnia 31 maja 2011 r. - co uruchamia tym samym odpowiednie postępowanie jurysdykcyjne w sprawie, które pozostaje jednak - poza tą konstatacją -poza przedmiotem ustaleń składu rozpoznającego.
Następnie pismem z dnia z dnia 13 listopada 2012 (data wpływu do WINB w K.) Z B. skierował do Głównego Nadzoru Budowlanego w W. zażalenie na mocy art. 37-37 k.p.a. W/w pismo Z.B., - pismem przewodnim WINB w K. z dnia 19 listopada 2012 r. - zostało przekazane do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 grudnia 2012, rozpatrując zażalenie na niezałatwienie przez MINB sprawy dotyczącej skarg opisanych z dn. 26.07.2012 r. i 26.07.2012 r. złożonych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W tym miejscu skład rozpoznający zauważa, że Z.B. pisząc skargę na bezczynność WINB, zarówno do Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego jak i WSA w Krakowie nazywa bezczynnością zachowanie MPINB w K., które zakończyło się wydaniem zawiadomienia w trybie art. 238 k.p.a. Postępowanie skargowe z działu VIII k.p.a. stanowi uproszczone postępowanie jednoinstancyjne, którego przedmiotem nie jest rozpatrywanie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku działalności administracji publicznej w ramach rozpatrywania skarg w trybie działu VIII k.p.a. - ustawodawca nie przewidział skargi do sądu administracyjnego.
Wskazuje na to wykładnia art. 3 § 2 p.p.s.a. w zestawieniu z jednoinstancyjnym charakterem tego postępowania wynikającym m.in. z pouczenia, o którym stanowi art. 239 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przy ponowieniu skargi bezzasadnej bez wskazania nowych okoliczności, której bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego.
NSA podnosi w postanowieniu z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10, że "Procedura skargowa unormowana w przepisie art. 227 k.p.a. ma cechy jednoinstancyjnego postępowania skargowego, bardzo uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną: zawiadomieniem skarżącego o załatwieniu skargi".
Co więcej, w myśl wskazanego powyżej postanowienia NSA - skardze do sądu administracyjnego nie podlega także bezczynność organów w sprawie skargi. Ta bezczynność i skargi na nią wyczerpują się zatem w trybie skargowym działu VIII k.p.a. bez kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem NSA, wyrażonym w postanowieniu jak wyżej, skoro zaś skarga na bezczynność może dotyczyć jedynie spraw, w których organ jest władny oraz zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi jako niemieszcząca się w tym katalogu jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej okoliczności prawne i faktyczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 237, 238 k.p.a. - postanowił jak w sentencji.