Uzasadnienie
A.F. pismem z dnia 25 marca 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] sprawy o sygn. [...]. Skarżący domagał się wydania decyzji o umorzeniu wskazanego postępowania jako bezprzedmiotowego w terminie 7 dni, pod rygorem dochodzenia od Skarbu Państwa i urzędnika prowadzącego postępowanie odszkodowania w wysokości 100 000,00 zł. W uzasadnieniu wskazał on, iż postępowanie uwłaszczeniowe wszczęte na wniosek [...] S.A. nie zostało zakończone, pomimo braku jakichkolwiek wątpliwości, co do jego bezprzedmiotowości. Prowadzone jest ono w sposób przewlekły z pominięciem istotnych okoliczności wskazywanych przez wnioskodawcę, mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Należy zwrócić uwagę, że ani Oddział Hotel [...] ani [...] S.A. nie posiadają prawa do zarządu nieruchomością, ani nie są w posiadaniu nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z. stanowiącej działkę ewid. Nr [...]. Poza tym postępowanie toczy się bez udziału [...] i innych dostojników kościelnych, którzy mają interes prawny do udziału w niniejszej sprawie. W kontekście powyższego przyjęcie wniosku [...] S.A. o uwłaszczenie staje się niedopuszczalne. Stanowi ono nie tylko działanie z rażącym naruszeniem prawa, ale także działanie w nienawiści do wiary chrześcijańskiej i kultury narodowej. Spółka [...] S.A. z udziałem kapitału zagranicznego jest cudzoziemcem w rozumieniu ustawy, albowiem jest kontrolowana przez zagraniczną spółkę [...], która posiada powyżej 50% głosów na walnym zgromadzeniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że przed Wojewodą [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w stosunku do gruntu Skarbu Państwa oznaczonego jako działka nr [...] obr. [...]. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek jednostki organizacyjnej [...] w Z. będącej oddziałem spółki akcyjnej [...] w W. W złożonym wniosku spółka zwróciła się o wydanie decyzji, potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego między innymi działki nr [...]. Postępowanie to z uwagi na toczące się przed Starostą T. postępowanie zwrotowe w stosunku do wyżej wymienionej działki (z wniosku byłych właścicieli, których następcą prawnym jest A.F.) postanowieniem z dnia 8 maja 2008 r. zawieszono.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości ma charakter zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dla postępowania uwłaszczeniowego. W związku z powyższym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie jest bezzasadna. Organ do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie może wydać rozstrzygnięcia w sprawie, w tym wnioskowanej przez skarżącego decyzji o umorzeniu postępowania. Nie jest również zobowiązany do podejmowania czynności wyjaśniających poza wyjątkami wynikającymi z art. 102 K.p.a.
Skarżący licznymi pismami, między innymi z dnia 22 czerwca 2013 r., 5 lipca 2013 r. oraz 12 lipca 2013 r. uzupełniał swoją skargę na bezczynność Wojewody [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności rozważyć należy, czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał powyższy tryb, bowiem złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 16 stycznia 2013 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione.
Wyjaśnić również należy, że instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), a obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym po myśli art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Wskazać należy również, że stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011 r. (ustawa o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 25 marca 2011 r. Dz. U. Nr 76, poz. 409) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie zaznaczyć należy, że ustawodawca dokonując zmian art. 37 K.p.a. oraz art. 149 P.p.s.a. nie określił wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w powyższych przepisach. Mając na względzie stanowisko wypracowane przez doktrynę stwierdzić należy, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć takie sytuacje prowadzenia postępowania w sposób w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Warszawa 2011).
Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Według aprobowanego przez judykaturę poglądu przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ (tak NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12).
Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art.35 § 3 K.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 K.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).
W niniejszej sprawie konieczne było ustalenie czy rzeczywiście, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, w opisanym postępowaniu doszło do jego przewlekłości w przedstawionym wyżej rozumieniu. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek Hotelu [...] " z Z. będącego oddziałem [...] S.A. w W. W złożonym wniosku spółka zwróciła się o wydanie decyzji w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...]. W postępowaniu prowadzonym w trybie cytowanego przepisu, należy ustalić czy grunt w dacie 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa, czy istniejąca w tej dacie państwowa osoba prawna legitymowała się prawem zarządu do niego w formie prawem przewidzianej orz czy uwłaszczenie nie naruszy praw osób trzecich do tego gruntu.
Stronami przedmiotowego postępowania są wnioskodawca, Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa oraz A.F., będący następcą prawnym byłych właścicieli gruntu, z wniosku których przed starostą toczy się postępowanie o zwrot. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym postępowanie w sprawie zwrotu działki ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt I OSK 19/10 stwierdził, że uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości (por. wyrok NSA z dni 10 października 2001 r., sygn. akt I SA 2394/99, LEX nr 75559).
W związku z powyższym wskazane postępowanie uwłaszczeniowe postanowieniem Wojewody [...] z dnia 8 maja 2008 r. zostało zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania zwrotowego. Następnie działając na podstawie art. 36 K.p.a. Wojewoda [...] kolejnymi pismami między innymi z dnia 27 marca 2009 r. i 1 października 2010 r., a także 19 grudnia 2012 r. zawiadomił strony postępowania, że toczące się postępowanie uwłaszczeniowe nie może być zakończone w ustawowym terminie. Z kolei z pisma z dnia 28 lutego 2013 r. jednoznacznie wynika, że przed Starostą [...] nadal toczy się postępowanie o zwrot działki nr [...] i dlatego też, postępowanie uwłaszczeniowe pozostaje nadal zawieszone.
Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy postępowanie jest zawieszone, stronie służy skarga na bezczynność tylko w sytuacji, gdy organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania mimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia po wyczerpaniu przewidzianego trybu lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2008r., sygn. akt IV SAB/Wa 213/07, dostępny: http://cbois.nsa.gov.pl). Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ustała przyczyna dla której postępowaniu uwłaszczeniowe zostało zawieszone. Z pism zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie zwrotowe w stosunku do działki nr [...], prowadzone przez Starostę [...] jest nadal w toku. Istotne jest również to, że w trybie skargi na bezczynność nie można kwestionować prawidłowości zawieszenia postępowania w sprawie objętej skargą na bezczynność (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 55/10).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 1999 r., sygn. IV SAB 199/98 (publ. Lex nr 48746), w którym wskazano, że rozpatrując skargę na bezczynność organu, sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli zasadności zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania formalnie przerywa bezczynność organu, gdyż zgodnie z art. 103 K.p.a. wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wszystkie ewentualne zarzuty dotyczące tego postanowienia mogły być skutecznie podniesione jedynie w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli w postępowaniu zażaleniowym, względnie w trybie nadzwyczajnym.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie treści art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.