Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 12 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 7/24

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi B. sp. p. w K. (dalej: skarżąca) jest bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W stanie faktycznym sprawy pismem z 27 października 2023 r. K. B. (dalej: wnioskodawca) wniósł do Wojewody Małopolskiego o udostępnienie informacji dotyczących:

1. 1. wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w promieniu 1 km od terenu nieruchomości położonej w rejonie ulic P. i L. w K. składającej się z ze wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych;
2. 2. wszystkich przewidzianych inwestycji położonych we wskazanych we wniosku obrębach w K. zawartych w wydanych przez tut organ decyzjach:

1. 1. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów zamkniętych;
2. 2. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych;
3. 3. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich;
4. 4. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;
5. 5. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego;
6. 6. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;
7. 7. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej;
8. 8. o ustaleniu lokalizacji inwestycji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej;
9. 9. o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej;
10. 10. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego;
11. 11. o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w sektorze naftowym.

Wnioskodawca wniósł o wskazanie numeru decyzji i daty wydania, nazwy i adresu wnioskodawcy, rodzaju przewidywanej inwestycji (nazwa), streszczenia ustaleń decyzji, określenie terenu inwestycji (powiat, gmina, obręb, oznaczenie nieruchomości), a także o wszelkich zmianach tych decyzji. Wnioskodawca zaznaczył, że wnosi o przekazanie informacji wyłącznie w zakresie decyzji ostatecznych, ewentualnie z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, ważnych, niewygasłych i niewykonanych do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. Wyjaśnił, że uzyskanie tych informacji stało się niezbędne i konieczne w związku z zakresem informacji, których podanie jest wymagane w aktualnej treści prospektu informacyjnego sporządzanego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym. Wniesiono o przesłanie żądanych informacji na wskazany we wniosku adres e-mail lub w przypadku niemożności jej przesłania w formie elektronicznej - na adres kancelarii B. spółka partnerska.

Wojewoda Małopolski w piśmie z 6 listopada 2023 r. poinformował wnioskodawcę (na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej), że w jego ocenie na sformułowane jak powyżej żądanie spółki nie jest możliwe udzielenie oczekiwanej przez nią odpowiedzi na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że w celu pozyskania danych do przygotowania prospektu informacyjnego deweloper ma możliwość złożenia wniosku w trybie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym, w której załączniku wskazano wprost o jakie informacje powinien zwrócić się do właściwego organu. Równocześnie organ zaznaczył, że przepisy ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym, wyłączają stosowanie innych przepisów, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p).

Zdaniem organu, jeżeli ustawodawca określił szczególne sposoby uzyskiwania określonego rodzaju informacji, zastosowanie ogólnej regulacji u.d.i.p. prowadziłoby do obejścia tych zasad, co mogłoby przełożyć się również na jakość i rzetelność udzielanej informacji publicznej.

W dniu 22 grudnia 2023 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z 27 października 2023 r. Organowi zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1.1. art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie zaniechanie merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni, co skutkowało naruszeniem prawa skarżącej do informacji o działalności organów władzy publicznej wynikającym z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, skutkujące bezczynnością organu;
3. 1.2. art. 1 ust 2 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustawa o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym przewiduje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w zakresie informacji dotyczących przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od terenu objętego przedsięwzięciem deweloperskim objętych wnioskiem, mimo że ustawa deweloperska takiego trybu nie przewiduje, a nawet gdyby przewidywała, organ powinien rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim ten tryb byłby niesprzeczny z ustawą deweloperską, a nadto, mimo że organ nie miał podstaw żądać wykazania interesu faktycznego i prawnego wniosku, co w rezultacie skutkowało rażącą bezczynnością organu;
4. 1.3. art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) zw. z art 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak merytorycznego rozpoznania wniosku, mimo że konstytucyjnym uprawnieniem każdego obywatela jest dostęp do informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, w tym dokumentów, zaś uprawnieniu temu odpowiada obowiązek organów władzy publicznej udzielania wnioskowanych informacji, w których posiadaniu są te organy, zaś udostępnieniu podlegają m.in. informacje publiczne dotyczące treści danych publicznych takich jak treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także treść orzeczeń, a w rezultacie zakres informacji objętych wnioskiem mieścił się w granicach zobowiązania organu do jej udzielenia;
5. 1.4. art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, mimo że inne organy administracji publicznej udzielają informacji publicznej w zakresie obowiązujących decyzji dla analogicznego terenu objętego wnioskiem, jak i w analogicznych sprawach w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie ustawy deweloperskiej, a w rezultacie organ dopuścił się rażącej bezczynności.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązanie go do merytorycznego rozpoznania wniosku i udzielenia żądanej informacji publicznej w określonym terminie, a także o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spółka wniosła o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art 154 § 6 p.p.s.a., a także - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj.

1. a. pisma Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 7 listopada 2023 r.;
2. b. pisma Wojewody Śląskiego z dnia 14 czerwca 2023 r.;
3. c. pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 września 2022 r. na okoliczność ustalenia faktów: uzyskania przez skarżącą merytorycznego stanowiska organu administracji publicznej w odpowiedzi na wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej o inwestycjach zlokalizowanych w promieniu 1 km od terenu określonej nieruchomości w analogicznych sprawach; braku kolizji pomiędzy przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej a ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym; bezczynności organu i w konsekwencji zasadności skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podniósł, że udzielił skarżącej odpowiedzi w ustawowym terminie, a skarga jest bezzasadna i jako taka, według organu, powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, a przyczyną oddalenia skargi był brak legitymacji do wniesienia skargi.

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 2823/15, "Po wpłynięciu skargi do sądu administracyjnego sąd w pierwszej kolejności bada spełnienie przez skargę warunków formalnych (art. 57 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 p.p.s.a.), zachowanie terminu do jej wniesienia (art. 53 p.p.s.a.). Następnie sąd administracyjny bada, czy skarga została wniesiona przez osobę uprawnioną, legitymowaną do jej wniesienia, czyli mającą przymiot strony (art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Dopiero po stwierdzeniu, że wnosząca skargę osoba ma przymiot strony sąd bada przedmiot skargi, czyli istotę sprawy".

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd zbadał legitymację strony skarżącej i stwierdził brak tożsamości podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej oraz podmiotu wnoszącego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Trzeba bowiem zauważyć, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego dotyczy skarga, został sformułowany w piśmie z dnia 27 października 2023 r. Pismo to zostało wprawdzie sporządzone na firmowym papierze, w którego nagłówku i stopce znajdują się dane skarżącej spółki, niemniej z treści pisma nie sposób w żaden sposób wnioskować, że podpisany w nim radca prawny K. B. działa w imieniu spółki partnerskiej B.. Również nie świadczy o tym wskazanie adresu tej spółki jako adresu, na który ma zostać doręczona odpowiedź na wniosek. Pod wnioskiem podpisany jest z imienia i nazwiska K. B. i to ta osoba fizyczna jest wnioskodawcą.

Udzielając odpowiedzi na wniosek w piśmie z 6 listopada 2023 r. Wojewoda Małopolski skierował odpowiedź również do osoby fizycznej – K. B., a nie do spółki partnerskiej. W toku korespondencji skarżąca nie kwestionowała dokonanej przez organ identyfikacji podmiotu wnioskującego.

Z kolei ze skargi w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że jako strona skarżąca występuje nie osoba fizyczna, ale spółka partnerska – B. sp. p. w K.. Konsekwentnie wynika to ze strony pierwszej skargi i przedłożonego pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej spółki.

W świetle powyższego należy podkreślić, że skarżąca spółka nie ma legitymacji do skarżenia bezczynności w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez inny podmiot (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 grudnia 2023 r., sygn. II SAB/Kr 209/23)

W przypadku skargi na bezczynność interes prawny w jej wniesieniu ma wyłącznie strona postępowania administracyjnego, zaś w przypadku bezczynności dotyczącej załatwienia wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – wyłącznie autor tego wniosku. Na takim też stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. III OSK 1398/21 stwierdzając: Skoro obowiązek udzielenia informacji publicznej powstaje w związku z wnioskiem konkretnej osoby (wnioskodawcy), to tylko ta osoba ma przymiot strony postępowania i niewątpliwie takiej osobie przysługuje prawo do kwestionowania działań organu poprzez złożenie skargi.

Z uwagi na brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku K. B. – Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.