Uzasadnienie
II SAB/Łd 100/20
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga D.W. i M.W., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej jako działka numer 350/5 o pow. 0,2553 ha.
Z akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. (Nr [...], znak: [...]) zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] – zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr [...] ([...]) w m. S. do węzła Ł.-L. w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej [...] wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł Ł. T. (bez węzła) – droga krajowa [...] ([...]) w m. S. wraz z infrastrukturą, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, częściowo zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]) zmienionej z kolei decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] października 2020 r. (znak: [...],[...]), część nieruchomości objęta niniejszym postępowaniem położona w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka numer 350/5 o pow. 0,2553 ha, stała się z mocy prawa z 31 sierpnia 2016 r. własnością Skarbu Państwa.
Decyzją z [...] lipca 2018 r. (znak: [...]) Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności w/w nieruchomości. W wyniku odwołania skarżących Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2018 r., między innymi z uwagi na znaczne rozbieżności w wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu oraz w przedłożonej przez strony opinii prywatnej, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Akta sprawy zwracano do Wojewody etapami aż do 14 grudnia 2018 r.
Niezależnie od powyższego 28 listopada 2018 r., organ wystąpił do rzeczoznawców majątkowych P.M. i P.D. o potwierdzenie czy przedłożony przed organem drugiej instancji, a wykonany dla przedmiotowej nieruchomości na zlecenie skarżących operat szacunkowy z 13 października 2017 r. pozostaje aktualny, w oparciu o przepis art. 156 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami].
W dniu 17 grudnia 2018 r. radca prawny M.K. przedłożył nowy operat szacunkowy z 14 października 2018 r., sporządzony przez P. D. na zlecenie D. i M. W., którego treść następnie poddana została analizie.
Pismem z 26 kwietnia 2019 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 31 maja 2019 r. W odpowiedzi na powyższe strona skarżąca wnioskiem z 8 maja 2019 r., powołując się na art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wystąpiła o wyłączenie z udziału w przedmiotowym postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego W. S. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r., wyłączył rzeczoznawcę majątkowego W.S. od udziału w szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości.
Jednocześnie postanowieniem z [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] powołał w charakterze biegłego rzeczoznawcy majątkowego, do sporządzenia opinii w formie operatu szacunkowego określającej wartość opisanej wyżej nieruchomości J. J. Ponadto pismem z 30 maja 2019 r., ze względu na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2019 r.
Zgodnie z umową zawartą pomiędzy organem a rzeczoznawcą majątkowym J. J., biegły miał na sporządzenie operatu termin do 12 lipca 2019 r. Ze względu na trudne uwarunkowania wyceny oraz prośbę stron postępowań o wyznaczenie terminu oględzin nieruchomości na drugą połowę lipca 2019 r., rzeczoznawca majątkowy pismem z 9 lipca 2019 r. zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu sporządzenia operatu, w odpowiedzi na który organ, pismem z 16 lipca 2019 r., wyraził zgodę wskazując nowy termin złożenia operatu do 10 sierpnia 2019 r.
Następnie z uwagi na konieczność uzyskania niezbędnych dokumentów i ich analizę biegły 10 sierpnia 2019 r. ponownie wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu sporządzenia opinii do 10 września 2019 r. Mając na uwadze szczególny charakter zleconych spraw Wojewoda [...] wyznaczył pismem z 14 sierpnia 2019 r. nowy termin sporządzenia opinii do 30 sierpnia 2019 r. W odpowiedzi na ww. pismo biegły 30 sierpnia 2019 r. złożył wyjaśnienia, informując jednocześnie o ostatecznym złożeniu opinii 10 września 2019 r. Pismem z 29 sierpnia 2019 r., organ prowadzący postępowanie z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o nowy operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości, działając na podstawie art. 36 k.p.a. wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do 31 października 2019 r.
Operat szacunkowy wpłynął do Urzędu 10 września 2019 r., jednakże w toku jego weryfikacji uznano za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień, co zostało wskazane w wezwaniu z 4 października 2019 r.
W dniu 24 października 2019 r. rzeczoznawca majątkowy odpowiedział na uwagi organu, jednakże w wyniku ponownej analizy sporządzonej wyceny, pismem z 19 listopada 2019 r. kolejny raz wystąpiono do biegłego. Po uzyskaniu wyjaśnień Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., dopuścił operat szacunkowy sporządzony 2 września 2019 r., jako dowód w sprawie.
Pismem z 14 grudnia 2019 r. Wojewoda [...] poinformował strony postępowania, iż został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i stosownie do postanowień art. 10 k.p.a. strony mogą zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzieć się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Przedłużono termin rozpatrzenia sprawy do 15 stycznia 2020 r.
Następnie, Prezydent Miasta Ł. w piśmie z 13 grudnia 2019 r. oraz pełnomocnik stron w piśmie z 3 stycznia 2020 r., wystąpili z wnioskami o przesłanie skanu operatu szacunkowego. Wycenę przekazano pismami z 18 grudnia 2019 r. i 9 stycznia 2020 r.
Działając na podstawie art. 10 k.p.a. organ ponownie poinformował strony o zamiarze zakończenia postępowania decyzją administracyjną i możliwości zapoznania się z aktami. Ponadto w związku z koniecznością umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyznaczono termin jej rozpatrzenia do 28 lutego 2020 r.
Skoro uwagi do operatu szacunkowego zgłosili Prezydent Miasta Ł. oraz pełnomocnik skarżących do zajęcia stanowiska wezwano biegłego, który w załączeniu do pisma z 28 stycznia 2020 r., przedłożył uzupełniony operat szacunkowy. W toku jego weryfikacji pismem z 11 lutego 2020 r. organ, wskazując nieprawidłowości w przedłożonej opinii, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie stosownej korekty. W odpowiedzi na powyższe biegły udzielił wyjaśnień 16 marca 2020 r., zaś 1 kwietnia wystosowano do rzeczoznawcy kolejne pismo. Po udzieleniu 22 kwietnia 2020 r., odpowiedzi na wezwanie organu, mając na uwadze dalsze wątpliwości w zakresie wyceny, ponownie wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego w piśmie z 12 czerwca 2020 r. W dniu 29 lipca 2020 r. biegły poinformował, iż w dniach 20-28 lipca przebywał na zwolnieniu lekarskim. W dniu 1 sierpnia 2020 r. organ wezwał mailowo biegłego do udzielenia odpowiedzi na ww. uwagi. Odpowiedź od rzeczoznawcy majątkowego wpłynęła 3 sierpnia 2020 r.
Następnie 31 sierpnia 2020 r. organ wezwał biegłego do przesłania wersji papierowej całości operatu szacunkowego uwzględniającego złożone korekty, gdyż w obecnej postaci operat szacunkowy z 28 stycznia 2020 r. nie może być zaakceptowany.
Po złożeniu 2 października 2020 r. kompletnej wyceny nieruchomości, postanowieniem z [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...] dopuścił dowód z opinii biegłego, posiadającego uprawnienia zawodowe numer [...], tj. Operat szacunkowy z 30 września 2020 r., określający wartość nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej jako działka numer 350/5 o pow. 0,2553 ha.
Następnie, pełnomocnik stron 12 listopada 2020 r. oraz Prezydent Miasta Ł. 16 listopada 2020 r., wystąpili z wnioskami o przesłanie skanu operatu szacunkowego. Wycenę przekazano kolejno pismami z 16 oraz 17 listopada 2020 r.
Ponadto pismem z 20 listopada 2020 r. organ prowadzący postępowanie, mając na uwadze, że sporządzony został nowy operat szacunkowy, wystąpił do pełnomocnika skarżących o zajęcie stanowiska w kwestii zasiewu zboża na przedmiotowej działce oraz ewentualnego wyrażenia zgody na "inny sposób zapłaty odszkodowania" (art. 132 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), tj. ustalenie odszkodowania z pominięciem kwoty za zasiew w sytuacji gdy został on zebrany przez byłych właścicieli. Z uwagi na powyższe oraz mając na względzie wniosek pełnomocnika o umożliwienie wypowiedzenia się stronie w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyznaczono nowy termin jej rozpatrzenia do 15 grudnia 2020 r.
Po zapoznaniu się z treścią opinii sporządzonej 30 września 2020 r. pełnomocnik skarżących w piśmie z 24 listopada 2020 r. zgłosił uwagi do operatu szacunkowego. Pismo pełnomocnika przekazano następnie do biegłego celem zajęcia stanowiska.
Z akt sprawy wynika również, że przed złożeniem skargi pełnomocnik skarżących pismem z 30 października 2020 r. złożył do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części przedmiotowej nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. W. i M.W. wnieśli o:
- 1. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,
- 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,
- 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 4. przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2.250zł,
- 5. zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego łącznie z kwotą równą uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Skarżący zwrócili uwagę, że czynności w sprawie podejmowane są w bardzo dużych odstępach czasu, np.: wyłączenie biegłego rzeczoznawcy nastąpiło po upływie 7 miesięcy od powzięcia wiedzy od okolicznościach stanowiących podstawę do wyłączenia, zaś dopuszczenie dowodu z kolejnej opinii innego biegłego nastąpiło po kolejnych 6 miesiącach. Przekazanie uwag stron do opinii biegłego nastąpiło w styczniu 2020 r. i od tamtego czasu nie podjęto żadnej czynności mającej wpływ na dalszy bieg sprawy. Skarżący zwrócili uwagę, że organ wysyłał tylko kolejne pisma o braku możliwości załatwienia sprawy z uwagi na brak odpowiedzi biegłego i w ten sposób minęły 2 lata od wydania decyzji kasatoryjnej przez Ministra. Skarżący wyrazili niezadowolenie z braku ponaglenie biegłego przez organ bądź samodzielnej analizy uwag stron celem wyznaczenia nowego biegłego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Organ wskazał, że skoro postępowanie to zostało wszczęte 26 lutego 2016 r., zasadnym środkiem zaskarżenia powinno być zażalenie, nie zaś ponaglenie.
Dodatkowo organ podniósł, iż ze względu na powtarzające się zastrzeżenia organu do operatu szacunkowego i intensywny proces weryfikacji wyceny, a tym samym brak możliwości zakończenia postępowania decyzją administarcyjną, co miesiąc przedłużano termin rozpatrzenia sprawy.
Odnosząc się do kwestii podniesionych w skardze organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei przepis art. 12 ust. 4g powoływanej ustawy stanowi, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Z powyższego wynika, iż przepis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan sprawy wymaga przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w części lub całości. Przepisów tych nie można zatem interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 60 dni za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa.
Co do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wszystkie czynności od momentu wydania decyzji organu odwoławczego do chwili obecnej były podejmowane przez organ w możliwie najkrótszych odstępach czasowych wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz z zawartych z rzeczoznawcami umów. Wszystkie czynności miały wyłącznie merytoryczny charakter i wynikały zarówno z obowiązków organu jak również z czynności podejmowanych w toku postępowania przez pełnomocnika stron.
Powołanie nowego biegłego w sprawie było konsekwencją wniosku złożonego przez stronę postępowania. Dodatkowo sporządzenie nowej wyceny nieruchomości i następnie jej weryfikacja należą do czynności pracochłonnych i skomplikowanych, zwłaszcza w sytuacji gdy jest to kolejna wycena w sprawie, a strony kwestionują jej prawidłowość. Ponadto wpływ organu na sposób realizacji obowiązków przez biegłego jest ograniczony, zaś w przypadku skomplikowanego charakteru sprawy i konieczności sporządzenia nowej wyceny nieruchomości, gdy rzeczoznawca majątkowy wnioskuje o przedłużenie mu terminu wykonania zlecenia, zasadnym jest przychylenie się do jego prośby.
Dalej Wojewoda wskazał, że ustawa z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw przewidywała w swoich założeniach zawieszenie wszelkich terminów procesowych zarówno w postępowaniach przed sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, jak i przed organami administracji publicznej. Mimo to organ prowadził postępowania mające na celu ustalenie i wypłatę odszkodowań, dokładając staranności by postępowania te zakańczać w jak najszybszym terminie. Niemniej jednak ogłoszony stan epidemii w sposób znaczący wpłynął na pracę Urzędu i możliwości realizacji zleceń przez biegłego, którego mobilność została znacznie zmniejszona.
Jednocześnie odnosząc się do wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2.250,00 zł, która ma stanowić formę rekompensaty dla skarżących, powołując się na judykaturę organ zauważył, iż argumentacja jakoby suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a., miała realizować funkcję kompensacyjną wobec strony skarżącej jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.
Dodatkowo organ wskazał, iż wnioskiem z 20 sierpnia 2018 r., pełnomocnik stron wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. o wypłatę zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. Ustalona kwota w wysokości 102.797,94 zł została zaś przekazana na podany rachunek bankowy 21 września 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.).
Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi złożyli ponaglenie w związku z prowadzeniem postępowania przez Wojewodę [...]. Należało zatem uznać, że wniesienie skargi było dopuszczalne, albowiem pismem tym skarżący uczynili zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Jednakże z uwagi na brzmienie art. 16 ustawy nowelizującej (do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym) wynika, że skarżący powinni był złożyć zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], nie zaś ponaglenie, co uczynili pismem z 30 października 2020 r. Niemniej jednak przyjąć należy, że niezależnie jak strona nazwała środek prawny, z którego skorzystała, to jednak wdrożyła dostępne jej działania, obliczone na doprowadzenie do wydania żądanego orzeczenia i skierowała go do organu wyższego stopnia.
W ocenie składu orzekającego - wbrew wątpliwościom Wojewody - nie ma znaczenia czy pismo stron było zatytułowane "ponaglenie" bądź "zażalenie". Istotą było uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia przewidzianych ustawą przed wniesieniem skargi do sądu, co też w niniejszej sprawie uczyniono. Tym samym należało uznać, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzedzona została wyczerpaniem środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a.
Przechodząc natomiast do rozważań merytorycznych należy po raz kolejny przypomnieć, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...) (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy z kolei do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy tym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy.
Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określa wspomniany przepis art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.
W świetle art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.).
Sąd uwzględnił, iż organowi nie można zarzucić bezczynności i przewlekłości postępowania w okresie pomiędzy 14 marca 2020 r. i 23 maja 2020 r. Wniosek taki wynika z tego, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast stan zagrożenia epidemicznego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia od 14 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 433 z późn. zm. oraz Dz.U. z 2020 r. poz. 490) od 14 marca 2020 r., a z upływem czasu od 20 marca 2020 r. uległ przekształceniu w stan epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.).
Co więcej, na mocy art. 15zzs ust. 10 w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11).
Dopiero na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), uchylono art. 15zzs i na podstawie art. 68 ust. 7 tej ustawy zmieniającej bieg terminów w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, co nastąpiło w dniu 16 maja 2020 r. W związku z tym, bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, który został zawieszony na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 został rozpoczęty z dniem 24 maja 2020 r.
Skoro jednak dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy w niniejszym postępowaniu niewątpliwie zachodzi bezczynność Wojewody [...], gdyż postępowanie o odszkodowanie nadal nie zostało zakończone wydaniem decyzji w terminie określonym przepisami szczególnymi – tj. art. 12 ust. 4g ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363) [dalej: ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z tego też względu Sąd zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie.
Sąd jednak nie uwzględnił zarzutu skargi w zakresie przewlekłości prowadzonego postępowania, ani w zakresie stwierdzenia, iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy wspomnieć, że przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy.
Organ nie wówczas przewleka postępowanie gdy prowadzi je długo, jak mniemają skarżący, ale wówczas, gdy można mu zarzucić opieszałe podejmowanie czynności procesowych, bądź czynności zbędnych, jedynie pozorujących wymaganą aktywność, gdy zatem dostrzec można brak dążenia do wymaganej koncentracji dowodów i odwlekanie momentu załatwienia sprawy bez uchwytnych przyczyn. Stwierdzenie przewlekłości wymaga istnienia podstaw do postawienia organowi zarzutu, że bez usprawiedliwienia przedłuża okres trwania postępowania, czy to nie podejmując wymaganych procesowo czynności w ogóle, czy to podejmując je, lecz nie w celu zrealizowania racjonalnego programu działania dla załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie. Stwierdzenie przewlekłości uzasadnione być może zatem brakiem przeszkód procesowych do jego zakończenia przez wydanie decyzji, co w szczególności zachodzi wówczas, gdy wszystkie istotne okoliczności faktyczne uległy wyjaśnieniu i nie zachodzą obawy naruszenia gwarantowanych ustawowo uprawnień procesowych stron, a co w sensie procesowym przekłada się na nieistnienie podstaw istotnej wadliwości procesowej ewentualnej decyzji.
Nie ma więc mowy o przewlekłości, gdy organ uwzględnia rzeczowe wnioski dowodowe stron bądź odkłada pewne czynności na ich wniosek uzasadniony procesowo. Bez wątpienia z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Trzeba mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania ma charakter złożony i co do zasady powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić zatem, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Nie ma zaś mowy o przewlekłości, gdy organ uwzględnia rzeczowe wnioski dowodowe stron bądź odkłada pewne czynności na ich wniosek uzasadniony procesowo (jak np. przesunięcie terminu oględzin nieruchomości na wniosek skarżących – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie).
Dodatkowo zauważyć należy, iż w toku spornego postępowania administracyjnego strona składała wniosek o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego. Tym samym strona powinna liczyć się z tym, że postępowanie przedłuży się w czasie, nie z winy organu. Naturalnie złożenie takowego wniosku jest prawem strony, nie mniej jednak pozytywne jego rozpatrzenie nie może powodować uznania, że organ prowadzi postepowanie w sposób przewlekły.
Dokładna analiza chronologii podejmowanych czynności, wynikająca z załączonych akt administracyjnych nie potwierdza zarzutu rażącego charakteru przewlekłości, rozumianego jako poważne opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawione racjonalnego usprawiedliwienia. Wszak wyeliminowanie operatu z materiału dowodowego z uwagi na wyłączenie z udziału w przedmiotowym postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego W. S. wymagało sporządzenia nowej opinii rzeczoznawcy. Z kolei szereg uwag zgłoszonych przez strony postępowania również wymagało czasu na odpowiedź biegłego i ponadto dokonanie analizy organu.
Nie można zapomnieć, że wpływ organu na sposób realizacji obowiązków przez biegłego jest ograniczony, zaś w przypadku skomplikowanego charakteru sprawy i konieczności sporządzenia nowej wyceny nieruchomości, gdy rzeczoznawca majątkowy wnioskuje o przedłużenie mu terminu wykonania zlecenia, zasadnym jest przychylenie się do jego prośby. Z taką natomiast sytuacją mieliśmy do czynienia w ramach niniejszego postępowania. Warto w tym miejscu zacytować przykładowo orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2016 r., I OSK 1120/16, w którym NSA podnosi, że "(...)Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania ma charakter złożony i co do zasady powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony.
Nie ma zaś mowy o przewlekłości, gdy organ uwzględnia rzeczowe wnioski dowodowe stron bądź odkłada pewne czynności na ich wniosek uzasadniony procesowo. Składając (...) wniosek o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego skarżący winien się liczyć z tym, że postępowanie przedłuży się w czasie, nie z winy organu."
Skład orzekający zwraca uwagę na skomplikowany charakter sprawy, który wymógł sporządzenie więcej niż jednego operatu. W sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego. Postępowanie nie może być prowadzone w sposób pobieżny, a zmierzać winno do dokładnego i niebudzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego w konsekwencji na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.
Jak wynika z przebiegu postępowania główna aktywność organu nakierowana była na uzyskanie dowodu w postaci operatu szacunkowego zawierającego wycenę nieruchomości, za którą ma być ustalone odszkodowanie. Ten środek dowodowy posłuży bowiem za podstawę poczynienia ustaleń faktycznych w decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Przy czym podkreślenia wymaga tutaj fakt, że skarżący jak i jej pełnomocnik w toku całego postępowania zakwestionowali sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, składając w tym przedmiocie pisma procesowe. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zostało wszczęte w 26 lutego 2016 r. Przy czym zaznaczyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekał już w tej sprawie wydając w dniu 25 kwietnia 2018 r. wyrok, mocą którego zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postępowania w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. Zatem przedmiotem oceny w ramach obecnie prowadzonego postepowania jest okres od wydania wskazanego wyroku do chwili orzekania w niniejszym postępowaniu.
W pierwszym rzędzie należy zatem wskazać, że po wyroku Sądu z 25 kwietnia 2018 r. organ otrzymał akta administracyjne w dniu 11 lipca 2018 r. Decyzję w sprawie, ustalającą odszkodowanie wydał [...] lipca 2018 r. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy (decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r.). Wskazać przy tym należy, że akta do Wojewody po uchyleniu przekazywane były przez Ministra etapami aż do 14 grudnia 2018 r. Istotne jest przy tym, że organ, tj. Wojewoda w tym czasie, po pierwsze podejmował działania zmierzające do uzyskania kompletu akt (prośby o zwrot akt), po drugie natomiast, w międzyczasie czekając na komplet akt podejmował dalsze czynności w sprawie. Nie pozostawał zatem bezczynny w sytuacji oczekiwania na zwrot pełnych akt sprawy. Miedzy innymi w dniu 28 listopada 2018 r. wystąpił do rzeczoznawców (P.M. i P. D.) o wypowiedzenie się, czy dotychczasowy operat z 13 października 2017 r. sporządzony w sprawie jest wciąż aktualny.
Na tym etapie postępowania - jak wskazał Wojewoda – pełnomocnik skarżących przekazał organowi nowy operat (pismo pełnomocnika stron z 11 grudnia 2018 r.). Wojewoda pismem z 11 stycznia 2019 r. wezwał rzeczoznawcę W. S. do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego przez tego rzeczoznawcę. Rzeczoznawca W.S. udzielił odpowiedzi, uprzednio wnosząc o przedłużenie terminu do udzielenia takowej, w dniu 26 marca 2019 r. przedkładając klauzulę aktualizacyjną do operatu.
Zatem w tym momencie organ mógłby formalne zmierzać do zakończenia postępowania i wydać decyzję ustalającą odszkodowanie, jednakże po przekazaniu przez organ stronie wskazanej klauzuli aktualizacyjnej pełnomocnik skarżących – pismem z 8 maja 2019 r. – wystąpił o wyłączenie biegłego rzeczoznawcy W. S. W związku z powyższym organ postanowieniem z [...] maja 2019 r. wyłączył W. S., jako biegłego, od udziału w szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości i powołał nowego rzeczoznawcę J. J. Wojewoda ustalił termin na przygotowanie nowej ekspertyzy na dzień 12 lipca 2019 r. Rzeczoznawca wystąpił następnie o przedłużenie terminu do 10 września 2019 r. W tym też terminie przekazał sporządzony operat szacunkowy. Wojewoda po zapoznaniu się z treścią operatu zgłosił do niego uwagi pismem z 4 października 2019 r. Rzeczoznawca odpowiedzi na powyższe udzielił 24 października 2019 r. Następnie pismem z 19 listopada 2019 r. Wojewoda zgłasza kolejne uwagi do operatu, a odpowiedz na powyższe uzyskuje 3 grudnia 2019 r. W efekcie w dniu [...] grudnia 2019 r. organ dopuszcza operat jako dowód z opinii biegłego.
Nadmienić w tym miejscu należy, iż w międzyczasie skarżący kierują sprawę do WSA w Łodzi stawiając zarzut przewlekłego prowadzenia postepowania. Sąd postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. skargę odrzuca, a akta sprawy zostają zwrócone organowi w dniu 18 marca 2020 r.
Niezależnie do toczącego się postępowania przed sądem administracyjnym organ podejmuje dalsze działania w sprawie.
Pismem z 3 stycznia 2020 r. po przekazaniu operatu, pełnomocnik skarżących złożył wniosek o przedłużenie terminu do zajęcia stanowiska w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Następnie w dniach 9 i 15 stycznia 2020 r. zgłasza zastrzeżenia do co do operatu. Organ przekazując zastrzeżenia biegłemu ustala termin 5 dni na ustosunkowanie się zarzutów (pismo organu z 17 stycznia 2020 r.). Uwagi do operatu zgłasza także Prezydent Miasta Ł. oraz pełnomocnik skarżących. Organ wzywa biegłego do zajęcia stanowiska, który w załączeniu do pisma z 28 stycznia 2020 r., przedkłada uzupełniony operat szacunkowy. W toku jego weryfikacji pismem z 11 lutego 2020 r. organ, wskazując nieprawidłowości w przedłożonej opinii, zwraca się do rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie stosownej korekty. W odpowiedzi na powyższe biegły udzielił wyjaśnień 16 marca 2020 r., zaś 1 kwietnia wystosowano do rzeczoznawcy kolejne pismo.
Po udzieleniu 22 kwietnia 2020 r., odpowiedzi na wezwanie organu, mając na uwadze dalsze wątpliwości w zakresie wyceny, ponownie organ występuje do rzeczoznawcy majątkowego w piśmie z 12 czerwca 2020 r. (jest to wskazywany powyżej czas zawieszenia działań organu w związku z COVID-19). W dniu 29 lipca 2020 r. biegły poinformował, iż w dniach 20-28 lipca przebywał na zwolnieniu lekarskim. W dniu 1 sierpnia 2020 r. organ wezwał mailowo biegłego do udzielenia odpowiedzi na ww. uwagi. Odpowiedź od rzeczoznawcy majątkowego wpłynęła 3 sierpnia 2020 r.
Następnie 31 sierpnia 2020 r. organ wezwał biegłego do przesłania wersji papierowej całości operatu szacunkowego uwzględniającego złożone korekty, gdyż – jak wskazał - w obecnej postaci operat szacunkowy z 28 stycznia 2020 r. nie może być zaakceptowany.
Po złożeniu 2 października 2020 r. kompletnej wyceny nieruchomości, postanowieniem z [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...] dopuścił dowód z opinii biegłego, posiadającego uprawnienia zawodowe numer [...], tj. Operat szacunkowy z 30 września 2020 r., określający wartość nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej jako działka numer 350/5 o pow. 0,2553 ha.
Następnie, pełnomocnik stron 12 listopada 2020 r. oraz Prezydent Miasta Ł. 16 listopada 2020 r., wystąpili z wnioskami o przesłanie skanu operatu szacunkowego. Wycenę przekazano kolejno pismami z 16 oraz 17 listopada 2020 r.
Ponadto pismem z 20 listopada 2020 r. organ prowadzący postępowanie, mając na uwadze, że sporządzony został nowy operat szacunkowy, wystąpił do pełnomocnika skarżących o zajęcie stanowiska w kwestii zasiewu zboża na przedmiotowej działce oraz ewentualnego wyrażenia zgody na "inny sposób zapłaty odszkodowania" (art. 132 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), tj. ustalenie odszkodowania z pominięciem kwoty za zasiew w sytuacji gdy został on zebrany przez byłych właścicieli. Po zapoznaniu się z treścią opinii sporządzonej 30 września 2020 r. pełnomocnik skarżących w piśmie z 24 listopada 2020 r. zgłosił uwagi do operatu szacunkowego. Pismo pełnomocnika przekazano następnie do biegłego celem zajęcia stanowiska.
Natomiast w dniu 6 listopada 2020 r. wywiedziona zostaje przez skarżących skarga do tutejszego sądu na przewlekłość postępowania, która jest przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia.
Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, że czynności podejmowane przez organ spowodowane były wnioskami dowodowymi skarżących jak i istotnymi wątpliwościami co do treści przedłożonych operatów, także odłożeniem czynności procesowych, w tym na wniosek pełnomocnika skarżących (przełożenie terminu), także na wniosek rzeczoznawcy majątkowego (przedłużenie terminu do sporządzenia nowych operatów oraz przedłożenia uwag do już przekazanego operatu), a zatem niezależnymi od organu. Składając wnioski dowodowe i zastrzeżenia do operatów, a także zgłaszając skutecznie wniosek o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego skarżący powinni byli liczyć się z tym, że postępowanie przedłuży się w czasie, jednak wówczas nie z winy organu. Pominięcie zaś tych wniosków może być rozpatrywane w ramach uchybienia procesowego mogącego uzasadnić stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zaś przed sądem administracyjnym w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w przypadku wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, w zależności od konkretnych okoliczności danej sprawy.
Tym samym Sąd jako uzasadnione uznał prowadzenie korespondencji między rzeczoznawcą, organem a pełnomocnikiem skarżących, w sytuacji gdy kwestionowane były ustalenia rzeczoznawcy. Nie jest przy tym trafny zarzut, że organ zwlekał z przekazywaniem pism. Sąd uwzględnił w tym względzie, że chociażby już z przyczyn organizacyjnych nie jest możliwym natychmiastowe reagowanie przez organ na pisma (wnioski) stron postępowania. Stąd też nie ma fizycznej możliwości, aby np. pismo zawierające zarzuty do sporządzonego operatu szacunkowego przekazać rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się w tym samym dniu, w którym pismo to wpłynęło do Urzędu.
W ocenie Sądu, przekazywanie pism po dziesięciu dniach czy też dwóch tygodniach po ich wpłynięciu do organu nie można uznać za nieefektywne. Ponadto - zdaniem Sądu - terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu do zajęcia stanowiska odnośnie poszczególnych zarzutów były uzasadnione potrzebami postępowania oraz charakterem sprawy.
Sąd nie podzielił również zarzutu, że organ podejmował czynności w dużych odstępach czasu, co zostało precyzyjnie wyjaśnione powyżej poprzez przedstawienie konkretnych dat podejmowanych czynności i, ich zakresu i znaczenia dla sprawy.
Oceniając czynności urzędowe utrwalone w materiale dowodowym Sąd stwierdził, że nie miały charakteru pozornego czy jawnie zbędnego w świetle tego, jak zwykle prezentują się akta administracyjne podobnych do ocenianej spraw. Sąd nie podzielił zapatrywania skarżących, że w którymkolwiek okresie w trakcie postępowania organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu trzeba wziąć pod uwagę art. 35 § 5 k.p.a. i stwierdzić, że skoro do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, to za takie terminy należy uznać terminy do przygotowywania pism kierowanych do uczestników postępowania.
Nadto, terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się Wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Dalej, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień wynikłych z przyczyn niezależnych od organu, a za takie należałoby uznać wszystkie okresy pomiędzy doręczaniem kolejnych pism uczestnikom. Terminy doręczeń dokonywanych za pośrednictwem poczty pozostają poza kontrolą organu i czasu ich dokonywania nie można wliczać do terminu załatwienia sprawy. Do tego rodzaju przyczyn należałoby też zaliczyć opóźnienia wynikłe z urlopu rzeczoznawcy majątkowego.
Niezależnie od powyższego skład orzekający rozpoznając skargę oczywiście dostrzegł - analizując akta administracyjne przedłożone przez organ - że w postępowaniu doszło do kilkukrotnego przedłużania terminu zakończenia sprawy, jednakże ich przyczyną była aktywność skarżących i ich pełnomocnika przejawiająca się w składanych przez nich wniosków, a przede wszystkim zastrzeżeń do operatów szacunkowych i wniosku o wyłączenie biegłego. Organ chcąc uniknąć postawienia zarzutu pominięcia tych wniosków i zastrzeżeń zasadnie przedkładał rzeczoznawcy pisma skarżących celem ustosunkowania się do nich. To wszystko, jak również wnioski i wątpliwości co do operatu zgłaszane przez sam organ oczywiście spowodowało, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość nie została wydana w terminie 60 dni, o którym mowa w art. 12 ust. 4g ustawy drogowej.
Zdaniem Sądu wyjątkowo kontradyktoryjny charakter postępowania w sprawach tego rodzaju skutkuje tym, że organ istotnie może mieć pewne trudności z zapanowaniem nad czynnościami biegłego i stron postępowania, co najczęściej skutkuje właśnie przedłużaniem terminu do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Jednakże działania organu w niniejszej sprawie - o czym już była mowa - nie sposób było uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ postępowanie prowadzone jest długo, lecz z uzasadnionych względów, gdyż stale organ dokonywał potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Uwzględniając również stopień zawiłości sprawy i postawę samej strony skarżącej, nie można było organowi administracji skutecznie przedstawić zarzutu niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, względnie zarzutu prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Ponadto, zauważyć należy, że termin załatwienia sprawy określony w art. 12 ust. 4g ustawy drogowej ma jedynie charakter instrukcyjny. Może więc być on przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. i nie można go interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. To oznacza, że sam fakt przekroczenia przez organ administracji publicznej tego terminu załatwienia sprawy, z jednej strony, nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania, z drugiej zaś strony nie świadczy automatycznie o stanie przewlekłości postępowania.
Reasumując, z uwagi na powyższe okoliczności, wobec niezakończenia postępowania w dacie orzekania sąd zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postępowanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie z przyczyn wskazanych wcześniej sąd na podstawie art. 151 powoływanej ustawy p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania i żądania stwierdzenia, że organ w sposób rażący naruszył prawo ową przewlekłością oraz żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w trybie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), uznając, że żądanie to z uwagi na brak cech rażącego naruszenia prawa przez organ nie znajduje uzasadnienia.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących ich zwrot, obejmujący wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, na które składały się w wynagrodzenie pełnomocnika określone na kwotę 240 zł w związku z częściowym uwzględnieniem skargi oraz opłata od pełnomocnictwa (34 zł).
dc