Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K. R. na bezczynność Dyrektora Publicznego Przedszkola Samorządowego w K. (zwanego dalej organem) w przedmiocie nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Dotychczasowy przebieg postępowania jest następujący:
W dniu 13 stycznia 2020 r. poprzez platformę ePUAP skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej zwracając się do Dyrektora Publicznego Przedszkola Samorządowego w K. o podanie wysokości wynagrodzenia dyrektora przedszkola za miesiąc grudzień 2019 roku. W treści wniosku skarżący podkreślił, że wnioskowane informacje są informacjami publicznymi, ponieważ dotyczą kwestii gospodarowania majątkiem publicznym.
Z akt sprawy wynika, że w okresie 14 dni od dnia złożenia wniosku skarżący nie otrzymał żądanej informacji od organu. Wobec zignorowania przez dyrektora przedszkola wniosku i braku odpowiedzi w terminie ustawowym skarżący w dniu 29 stycznia 2020 r. podjął próbę polubownego załatwienia sprawy i wystosował do organu informację o upływie ustawowego terminu, prosząc o niezwłoczne udostępnienie informacji.
Wobec dalszego milczenia organu skarżący w dniu 4 lutego 2020 r. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ przyznał, że istotnie w dniu 13 stycznia 2020 r. poprzez platformę ePUAP wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Dyrektor Przedszkola nie zakwestionował, iż wniosek dotyczył informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ przyznał także, iż w terminie ustawowym informacji takiej nie udzielił, zrobił to dopiero w dniu 13 lutego 2020r. Organ wyjaśnił, że zwłoka w przekazaniu informacji wynikała wyłącznie z przyczyn organizacyjnych związanych ze zmianą siedziby przedszkola i przenosinami do nowo wybudowanego budynku, w którym nie wszystkie instalacje związane z obsługą sieci były już w pełni sprawne. Nastąpiło zatem opóźnienie z zapoznaniem się z treścią przesyłanej korespondencji. Zwłoka ma charakter wyłącznie obiektywny i nie wynikała z zamiaru odmowy udzielenia informacji, która to informacja udzielona została zresztą w miarę możliwości niezwłocznie.
W dniu 14 kwietnia 2020 roku Sąd wydał postanowienie o odmowie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, które jednak następnie uchylił i zdecydował o rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.).
W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 13/16, CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał.
Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępniania informacji publicznej, powyższe rozważania przenieść należy na grunt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) – dalej u.d.i.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej.
Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.
W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239).
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).
Ocena prawidłowości sposobu działania organu, do którego wpłynął wniosek wymaga zatem stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Mając powyższe na względzie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Publicznego Przedszkola Samorządowego w K. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ww. art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Jednocześnie informację, jakiej żądał skarżący, tj. informację dotyczącą wysokości wynagrodzenia Dyrektora za grudzień 2019 roku, co do zasady uznać należy za informację publiczną, czego również nie kwestionował organ, udzielając stosownej informacji. Informacją publiczną jest bowiem wysokość wynagrodzenia jako kwoty wydawanej na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku, II SAB/Gd 59/19, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak dowodzi analiza akt niniejszej sprawy, do dnia wniesienia skargi (tj. do dnia 4 lutego 2020 r.) Dyrektor Przedszkola nie udostępniła żądanej informacji. Dopiero w dniu 13 lutego 2020 roku, już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 13 stycznia 2020 r. Powyższe skutkuje tym, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania wymaganych czynności w dniu orzekania przez Sąd okazało się bezprzedmiotowe.
W dalszej kolejności, oceniając charakter bezczynności organu należało stwierdzić, że brak jest okoliczności, które usprawiedliwiałyby pogląd o tym, że organ w stwierdzonej bezczynności dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność nie pozwoliło rozciągnąć w czasie bezczynności organu, a długość tego okresu ma zasadniczy wpływ na ocenę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu.
Reasumując, Sąd na podstawie art. 149 pkt 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 1 sentencji. Jednocześnie Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (pkt 2 sentencji).
O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 i art. 206 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 257 zł, które podlegało miarkowaniu. Jako że przepis art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika. Określanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy radcy prawnego oraz wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, w tym wkładu pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika nie przyczynił się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, bowiem sprawa nie była zawiła, zebrany materiał dowodowy był uporządkowany i klarowny, dając jasny obraz stanu faktycznego. Wynikiem tego Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, na co złożyła się kwota 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
A.B.