Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 września 2022 r., złożonym poprzez ePUAP, J.M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim, o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu na drodze 1526E.
W dniu 12 października 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim wpłynęła skarga na bezczynność Starosty Powiatu Tomaszowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. J.M. zarzucił organowi administracji naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 18 września 2022 r., dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1526E,
- 2. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu swojej skargi J.M. wskazał, że organ administracji nie udostępnił mu informacji objętej wnioskiem, zarówno w terminie przewidzianym przez art. 13 ust. 1 UDIP, jak i do momentu wniesienia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest natomiast ugruntowany już pogląd, że projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną. Bezsporne jest również to, że starosta jest zobowiązany do gromadzenia tego typu informacji i udostępniania ich w systemie BIP lub na wniosek, w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę.
Dokument, o który wnioskował J.M., został mu udostępniony w dniu 14 października 2022 r.
W odpowiedzi na skargę Starosta Tomaszowski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Starosty Tomaszowskiego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ administracji wskazał, iż wniosek J.M. został skierowany do komórki organizacyjnej, tj. do Samodzielnego stanowiska ds. zarządzania ruchem drogowym. W toku rozpatrywania przedmiotowego wniosku nie został on zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe skutkowało przekazaniem skarżącemu wnioskowanej informacji w dniu 14 października 2022 r., tj. bez zachowania terminu, o którym mowa w u.d.i.p., ale w terminie ogólnym wynikającym z k.p.a., czyli w terminie do 30 dni (art. 35 § 3 k.p.a.).
Z okoliczności wynikających z przedmiotowej sprawy, w ocenie organu, bezspornie wynika, że organ dopełnił wszelkich niezbędnych czynności. Z tych względów skarga skarżącego podlegać winna oddaleniu.
Pismem z dnia 25 marca 2023 r. skarżący wskazał, iż w związku z tym, że Starosta Tomaszowski, po otrzymaniu skargi na bezczynność, udostępnił wnioskowane informacje, skarżący modyfikuje punkt 1 petitum skargi w ten sposób, że w miejsce jego dotychczasowego brzmienia wnosi o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty Tomaszewskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez przesłanie skarżącemu elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu na drodze 1526E.
Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn.zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.
Właściwością rzeczową sądu administracyjnego objęte są zatem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. To zaś oznacza, że ocena skarg na bezczynność ograniczona jest wyłącznie do przypadków, gdy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek załatwienia sprawy w jednej z prawem przewidzianych form, określonych w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.
W piśmiennictwie zauważa się, że kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, str. 43). Innymi słowy, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika również z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce, pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego.
W rozpatrywanej sprawie nie istnieje spór co do tego, że żądana informacja ma walor informacji publicznej a Starosta Tomaszowski jest organem zobowiązanym do jej udzielenia oraz to, że informacja ta została ostatecznie udzielona, ale dopiero po wniesieniu skargi do sądu.
Niewątpliwie wniosek skarżącego nie został jednak rozpoznany w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie sposób jednak zgodzić się z argumentacją wskazaną przez Starostę Tomaszowskiego, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w toku rozpoznania wniosek nie został zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja została udostępniona skarżącemu w terminie 30 dni, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a.
Przede wszystkim rację ma skarżący, twierdząc, iż zgodnie z przyjętym powszechnie stanowiskiem sądów administracyjnych informacje i dokumenty dotyczące organizacji ruchu na drogach powiatowych należy kwalifikować jako sprawę publiczną. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (tak WSA w Łodzi w wyroku z 24 lutego 2023 r., sygn. II SAB/Łd 207/22 – również w sprawie ze skargi J.M.; WSA we Wrocławiu w wyroku z 16 marca 2023 r., sygn. IV SAB/Wr 962/22, oba orzeczenia w załączeniu).
Przyjąć należy zatem, że Starosta Tomaszowski był obowiązany do udostępnienia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji. Nawet gdyby jednak organ, w trakcie rozpoznawania wniosku o udzielenie informacji publicznej, uznał, że wniosek obejmuje dane, które nie są informacją publiczną, winien o tym fakcie poinformować wnioskodawcę i to w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2023 r., sygn. III OSK 6863/21, "zgodnie z wypracowanym w judykaturze oraz doktrynie stanowiskiem termin załatwienia wniosku dostępowego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej, ale również wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, poinformowania wnioskującego, że organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej, albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną". Starosta Tomaszowski nie mógł zatem przyjąć, z pominięciem powiadomienia o tym wnioskodawcy, iż jego wniosek nie obejmuje informacji publicznej i załatwić sprawy w terminie 30 dni. A przynajmniej nie bez narażenia się na zarzut bezczynności.
Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza bowiem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, zatem niewątpliwie Starosta Tomaszowski pozostawał w bezczynności.
W ocenie Sądu należy jednak uznać, że bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie dopuścił się oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Ponadto stan bezczynności organu nie utrzymywał się przez znaczny okres czasu i ostatecznie ustał po wniesieniu skargi a przed wyrokowaniem. Wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 18 września a jego załatwienie nastąpiło w dniu 10 października, a więc z ośmiodniowy opóźnieniem.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).
Jednakże w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia - czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku.
Skoro w rozpatrywanej sprawie odpowiedź została udostępniona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia wniosku skarżącego z 18 września 2022 r. Postępowanie w zakresie zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej podlegało zatem umorzeniu, o czym sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W punkcie trzecim wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono o zasądzeniu od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, obejmującej kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
k.ż.