Uzasadnienie
A. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego, położonego w miejscowości Ł. nr 28, gmina B. (działka nr 117 obręb [...], gmina B.) o wymiarach 5,90 x 11,55 m.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w następstwie złożonego wniosku z dnia [...] organ zawiadomił strony o odrębnym prowadzeniu postępowań do każdego z budynków gospodarczych, w tym postępowania o znaku: [...], dotyczącego ww. budynku gospodarczego o wymiarach 5,90 x 11,55 m. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], sprostowanym co do daty wydania postanowieniem z dnia [...] nr [...], organ nałożył na właściciela obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej, zakreślając termin jej wykonania do dnia [...] Ekspertyza została doręczona organowi dnia [...] i przez następne 3 miesiące organ niczego w sprawie nie uczynił.
Skarżący wskazał przy tym, że wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500 zł. Sąd przyznał też na rzecz skarżącego kwotę pieniężną w wysokości 1.000 zł.
Skarżący dodał następnie, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ nałożył na właściciela obowiązek uzupełnienia ekspertyzy, zakreślając termin wykonania do dnia [...] Od dnia upływu zakreślonego terminu organ żadnych czynności w sprawie nie podjął, nie wydał też decyzji kończącej postępowanie.
Z powyższych względów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), mając na względzie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto skarżący wniósł o przyznanie w trybie art. 149 § 2 powołanej ustawy od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł i zasądzenie w trybie art. 200 tej ustawy od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie wnosząc o przyznanie od organu sumy pieniężnej skarżący zwrócił uwagę, by Sąd uwzględnił przy tym nie tylko stwierdzoną wyrokiem okoliczność bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczności całkowitego lekceważenia sobie przez organ obowiązków przewidzianych prawem, jak choćby obowiązek wykonywania wyroków sądowych, podkreślając że w tej sprawie czynności zmierzające do wykonania wyroku podejmowane są z wielomiesięcznymi przerwami, a obecnie zaniechano całkowicie prowadzenia sprawy. A. O. podkreślił, że takie zachowanie organu powoduje uszczerbek moralny w postaci całkowitej utraty zaufania, wskazując, że organ nadzoru budowlanego w B. nie jest w stanie załatwić sprawy nawet wtedy, gdy został zobowiązany do tego wyrokiem Sądu.
Wielomiesięczna przerwa w prowadzeniu postępowania i ponad półroczne całkowite zaniechanie jego prowadzenia w pełni to potwierdzają. Skarżący podkreślił jednocześnie, że w sprawie nie odnoszą żadnego skutku ani zasądzona organowi grzywna, ani też zasądzona na rzecz skarżącego kwota pieniężna.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że wniesiona skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie została złożona do Sądu za pośrednictwem organu przedwcześnie i z tego powodu jest niedopuszczalna. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, iż ze skargą A. O. wystąpił po upływie trzech dni od dnia złożenia "zażalenia", wniesionego bezpośrednio do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucającego organowi powiatowemu przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi natomiast wniesienie skargi przed upływem terminu przysługującego organowi do rozpoznania wniesionego przez stronę środka zaskarżenia. W przypadku ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kodeksie postępowania administracyjnego, samo wniesienie środka jest wystarczające, przy czym powinno nastąpić po upływie terminu na rozpoznanie tego środka przez organ administracji.
Dodatkowo organ zauważył, że skarżący wystąpił z "zażaleniem" na przewlekłe prowadzenie postępowania bezpośrednio do organu wyższego stopnia, zatem terminy z art. 37 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego rozpoczną swój bieg dopiero z chwilą przekazania pisma według właściwości organowi prowadzącemu postępowanie. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dodał, iż do dnia [...] przedmiotowe zażalenie nie wpłynęło.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 maja 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), powoływanej dalej jako: "ustawa zmieniająca k.p.a.", a przed zmianą tej regulacji, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r. – zażalenie do organu wyższego stopnia.
W przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi złożył zażalenie do organu wyższego stopnia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], stosownie do art. 37 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją k.p.a. w drodze powołanej wyżej ustawy zmieniającej, a zatem w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wyczerpał przewidziany powołanym art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wymóg złożenia właściwego środka zaskarżenia, poprzedzającego złożenie skargi do Sądu. W tej sytuacji odnosząc się do zawartego w odpowiedzi organu na skargę wniosku o odrzucenie skargi jako przedwczesnej należało zatem uznać, że wniesienie skargi było dopuszczalne. A prawidłowość wniesienia w niniejszej sprawie środka zaskarżenia w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia, kwestionowanego przez organ w odpowiedzi na skargę, znajduje potwierdzenie w treści art. 16 ustawy zmieniającej k.p.a.
Jednocześnie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym za ugruntowany przyjmuje się pogląd, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Zauważyć przy tym należy, że w toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art.12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Jeśli zaś chodzi o "przewlekłość postępowania", to do dnia 1 czerwca 2017 r. przepisy prawa nie definiowały wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. W orzecznictwie przyjmowano więc, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12 – Lex nr 1233717, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 – Lex nr 1369030, 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2361/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/14 – Lex nr 1554147 i 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 204/13 – Lex nr 1466033, Poznaniu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/13, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 56/14 – Lex nr 1520247, Gliwicach z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 23/14 –Lex nr 1476619).
Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, (Lex nr 1296088), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Próbę zdefiniowania powyższego pojęcia podjęto także w doktrynie prawa administracyjnego, wskazując, że przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi zarówno w przypadku podejmowania przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywania czynności pozornych, jak i w przypadku powstrzymywania się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. Jednocześnie z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny wyróżniono trzy postacie przewlekłego prowadzenia postępowania: statyczną (pasywną), dynamiczną (aktywną) i mieszaną, przyjmując, że pierwsza z nich polega na tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności i wówczas przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Druga zaś wyraża się w nadczynności organu, który w toku postępowania podejmuje czynności zbędne, czyli takie, które nie przybliżają postępowania do jego zakończenia przez wydanie decyzji w sprawie (np. organ żąda od strony przedłożenia dokumentów, które są zbędne do rozstrzygnięcia sprawy).
A ostatnia z wyróżnionych postaci przewlekłego prowadzenia postępowania łączy w sobie przejawy obu wcześniej wymienionych postaci z różnym ich natężeniem, a mianowicie przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowaniu czynności procesowych wymaganych potrzebami sprawy, po czym pogrąża się w bezczynności, lub na odwrót (zob. szerzej W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 114-115, a także P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73-75). Dodać przy tym należy, że na gruncie aktualnie znowelizowanego art. 37 § 1 k.p.a., w drodze powołanej wyżej ustawy zmieniającej k.p.a., ustawodawca zdefiniował przewlekłość postępowania jako sytuację, w której "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)", a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Odnosząc się do zarzutu bezczynności stwierdzić trzeba, że w dacie złożenia skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] niewątpliwie pozostawał w bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego, położonego w miejscowości Ł. nr 28, gmina B. (działka nr 117 obręb [...], gmina B.) o wymiarach 5,90 x 11,55 m. Bezczynność ta nie ustała po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu. Z akt sprawy wynika bowiem, że w okresie od zwrotu akt organowi po wyroku z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/16 (tj. od dnia 24 października 2016 r.) strona zobowiązana doręczyła organowi żądaną ekspertyzę w dniu [...] i następnie dopiero w dniu [...], a zatem po upływie ponad 3 miesięcy, organ wydał postanowienie nr [...] nakładające na tę stronę obowiązek uzupełnienia wskazanej ekspertyzy w terminie do dnia [...]. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał aktu kończącego postępowanie.
W ocenie Sądu ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i uzasadnia konkluzję, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności i bezczynność ta ma miejsce rażącym naruszeniem prawa, albowiem mimo upływu okresu kilkakrotnie przekraczającego termin wskazany przez Sąd w ww. wyroku na wydanie aktu kończącego postępowanie, organ nie wydał tego aktu.
Jednocześnie w kontekście przewlekłości postępowania Sąd zauważa, że ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i czyni uzasadnionym konstatację, że w przedziale czasowym objętym kontrolą Sądu (tj. w okresie od zwrotu akt do organu, tj. od dnia [...] do dnia wniesienia skargi, tj. dnia [...]) organ podejmował działania w sposób nieefektywny, opieszały, w znacznych odstępach czasu, prowadząc postępowanie przewlekłe, co znajduje potwierdzenie w podjętej dopiero po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia organowi przez stronę zobowiązaną ekspertyzy czynności w postaci wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] nakazującego obowiązek uzupełnienie tej ekspertyzy. Następnie po upływie terminu na dokonanie tego uzupełnienia, tj. do dnia [...], jak dowodzi analiza odpowiedzi na skargę, organ nie wydał aktu kończącego postępowanie.
W tej sytuacji w ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, mają charakter rażący. Ustalony stan faktyczny sprawy świadczy o ewidentnym i oczywistym naruszeniu zasady szybkości postępowania, a także o znacznym przekroczeniu rozsądnego terminu jej rozpatrzenia.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Jednocześnie uwzględniając fakt, że wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/16, organ został już zobowiązany do wydania aktu kończącego postępowanie, Sąd zobligowany był do odrzucenia skargi w tym zakresie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., o czym uprzednio orzekł w punkcie pierwszym wyroku. Nadto w punkcie trzecim wyroku Sąd z uwagi na zaistniałe w sprawie okoliczności w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył organowi z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania grzywnę w wysokości 1.000 zł. Z kolei w punkcie czwartym wyroku Sąd, mając na względzie brzmienie art.149 § 2 p.p.s.a., przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.500 złotych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy jest to kwota odpowiednia. Ponadto o kosztach postępowania należnych od organu na rzecz skarżącego w wysokości 100 zł orzeczono w punkcie piątym wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
M.K.