Uzasadnienie
J. B. i B. B. wniosły skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Wojewodzie [...] skarżące zarzuciły naruszenie przepisów prawa procesowego, czyli art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu.
Wskazując na powyższy zarzut autorki skargi wniosły o:
- 1. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;
- 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie;
- 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł;
- 5. przyznanie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 34 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W motywach skargi jej autorki napisały, że Wojewoda [...], zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2016 roku poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (działka nr 301/5). Nieruchomość ta została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (nr [...] z dnia [...] roku). Postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 12 ust. 4a, 4c i 4f oraz art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 2031 ze zm., dalej jako: "specustawa").
Sięgając do treści art. 12 ust. 4g specustawy skarżący podkreślił, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaję się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor w sprawie został nadany postanowieniem z dnia [...] roku, zatem organ nie wydał w nakazanym terminie decyzji ustalającej odszkodowanie.
Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone przez organ cechuje opieszałość, bowiem postanowienie o powołaniu biegłego zostało wydane po 4 miesiącach od wszczęcia postępowania, a dowód z opinii biegłego został włączony w poczet materiału dowodowego po 3 miesiącach. Tak więc dopiero po 7 miesiącach od wszczęcia postępowania, strona mogła zapoznać się z najistotniejszym w sprawie dowodem. Dostrzegając nieprawidłowości w sporządzonej wycenie, strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy. Ponadto pismem z dnia 13 czerwca 2017 roku skarżące zawiadomiły organ o wszczęciu postępowania wobec biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Na odpowiedź organu strona czekała ponad 3 miesiące. Z uwagi na wszczęcie wobec biegłego postępowania dyscyplinarnego, organ wyłączył biegłego ze sprawy oraz pismem z dnia 25 września 2017 roku powołał nowego biegłego. Od momentu zlecenia nowego operatu minęły 3 miesiące, a w aktach sprawy wciąż brak jest najważniejszego dowodu. Co istotne z informacji telefonicznej udzielonej przez pracownika organu podobno w listopadzie 2017 roku nowy operat szacunkowy został przekazany organowi.
Przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia go w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. W ocenie skarżących, z taką sytuacją, czyli przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sprawie. Gdyby organ dokonał wcześniej wnikliwej i rzetelnej analizy pierwszego operatu szacunkowego, to na zlecenie nowej opinii nie trzeba było czekać ponad 1,5 roku od wszczęcia postępowania.
Organ administracji publicznej powinien być przykładem poszanowania norm prawa procesowego, w tym terminowości. Nie przesądzając rozstrzygnięcia Sądu, owo naruszenie, w ocenie skarżącego rażące, daje mu pełne prawo do ubiegania się o przyznanie od organu kwoty 3.000 zł, która to kwota stanowić będzie rekompensatę w wymiarze materialnym i nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarga nie została poprzedzona zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 roku, poz. 935). Tymczasem, skarżące pismem z dnia 12 sierpnia 2016 roku złożyły do Ministra Infrastruktury i Budownictwa zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 18 lipca 2017 roku, znak: [...]), przekazał do organu kopię zażalenia i zwrócił się z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów w nim zawartych ze wskazaniem czynności procesowych podjętych w toku postępowania. Wojewoda [...] w dniu 28 lipca 2017 roku przekazał odpowiedz na zażalenie oraz kopie posiadanych dokumentów.
Do chwili obecnej Minister nie wydał rozstrzygnięcia w tej kwestii. W sprawie nie sposób uznać, aby skarżące przed skierowaniem do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyczerpały służący im w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia na bezczynność organu. Nie spełniły zatem warunku określonego w art. 52 § 1 P.p.s.a., co oznacza, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Jednocześnie uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ napisał, iż w dniu [...] roku wydał decyzję Nr [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14 - zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr 91 (DK 1) w m. S. do węzła Ł. L. w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej S-14 wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł Ł.T. (bez węzła) – droga krajowa 91 (DK 1) w m. S. wraz z infrastrukturą. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] ww. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei decyzją z dnia [...] roku, znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.
Na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości nią objęte, stały się z dniem 31 sierpnia 2016 roku z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Przedmiotowa decyzja objęła m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. 301/5 o powierzchni 1,5185 ha.
Stosownie do art. 12 ust. 4a i 4f specustawy, za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne ustala się odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odniesieniu do dróg krajowych organem tym jest właściwy wojewoda.
Data, w której decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna jest równoznaczna z zaistnieniem podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Następnie cytując treść art. 35 § 1 i art. 36 K.p.a. organ wskazał, iż jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei przepis art. 12 ust. 4g specustawy stanowi, iż jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Jak napisał Wojewoda, ww. przepisów nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Organy działają na podstawie i w granicach powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przepis art. 12 ust. 4b specustawy, wyznaczający termin do wydania decyzji o odszkodowaniu ma charakter normy prawa procesowego, a nie materialnego, co oznacza możliwość jego przedłużenia.
Ustalenie odszkodowania za grunty nabyte przez Skarb Państwa następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a więc na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowania wszczynane są z urzędu co oznacza, iż wszczęcie postępowania następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ.
Konkludując, Wojewoda [...] wskazał, iż zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2016 roku, wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia na podstawie art. 12 ust. 4a i 4f specustawy, odszkodowania za część nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Ł., województwie [...], oznaczonej jako działka numer 301/5 o powierzchni 1,5185 ha. W ww. piśmie Wojewoda [...] poinformował o wyznaczeniu na podstawie art. 36 § 1 i 2 K.p.a., terminu rozpatrzenia sprawy – do dnia 31 lipca 2016 roku, co spowodowane było koniecznością zgromadzenia całości materiału dowodowego. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie Wojewoda [...] opierając się informacji wynikającej z wypisu z rejestru gruntów ustalił, iż właścicielami nieruchomości są na podstawie aktu własności ziemi [...] J. B. i S. B., który nie żyje.
W związku z tym w celu ustalenia spadkobierców S. B. organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł., I Wydziału Cywilnego. Niezależnie od powyższego, pełnomocnik stron przesłał postanowienie z dnia 23 października 2015 roku, sygn. [...] stwierdzające nabycie spadku po S. B. oraz wyjaśnił w piśmie z dnia 21 marca 2016 roku, iż dla nieruchomości jest prowadzona w Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł., XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych księga wieczysta Nr [...], w której jako współwłaścicielki wpisane są obecnie: J. B. i B. B. Zawiadomieniem uzupełniającym z dnia 26 kwietnia 2016 roku o prowadzonym postępowaniu administracyjnym poinformowano Radcę prawnego M. K. –pełnomocnika J. B. i B. B. Następnie pismem z dnia 29 lipca 2016 roku, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o operat szacunkowy określający wartość nieruchomości, Wojewoda [...] działając na podstawie art. 36 K.p.a., wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 października 2016 roku.
Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 121 w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy). Proces zlecania operatów szacunkowych rozpoczął się, zgodnie z przepisami specustawy, po nadaniu postanowieniem z dnia [...], decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pierwsze wyceny zlecono w dniu 20 czerwca 2016 roku, a z uwagi na fakt, że w granicach ww. inwestycji drogowej, znalazło się ok. 90 nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczymi, w pierwszej kolejności postanowiono o objęciu tych nieruchomości procesem zlecania operatów szacunkowych. Kolejne czynności dotyczyły nieruchomości wskazanych przez inwestora jako niezbędne do przeprowadzenia na nich prac archeologicznych.
W związku z tym, Wojewoda [...] pismem z dnia 18 lipca 2016 roku, zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z prośbą o przesłanie wykazu spraw, objętych realizacją inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14, które mają zostać przekazane do wyceny z uwagi na mające miejsce wydania nieruchomości w celu uzyskania podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz planowany termin rozpoczęcia prac archeologicznych. Odpowiedź na powyższe pismo wraz z wykazem została przekazana w dniu 29 lipca 2016 roku. W przesłanym przez inwestora wykazie znalazła się działka oznaczona nr ewid. 301/5.
Następnie pismem z dnia 10 sierpnia 2016 roku Wojewoda [...] wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z prośbą o przesłanie wykazu nieruchomości leśnych objętych inwestycją wraz z planowanym terminem rozpoczęcia prac na tych nieruchomościach. Powyższy wykaz został przesłany przy piśmie z dnia 19 września 2016 roku. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] roku Wojewoda [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii określającej wartość części nieruchomości – działka nr ewid. 301/5. Pismem z dnia 26 września 2016 roku biegły zwrócił się do organu z prośbą o przedłużenie terminu realizacji zlecenia o dodatkowe 14 dni, z uwagi na specyfikę przedmiotu wyceny oraz duże zaangażowanie czasowe wynikające z realizacji innych postanowień zgodnie z zawartą umową. W odpowiedzi na powyższe został biegłemu przedłużony termin realizacji zlecenia do dnia 20 października 2016 roku.
Następnie w dniu 18 października 2016 roku został sporządzony operat szacunkowy, który po uwzględnieniu uwag zgłoszonych do niego w toku weryfikacji, dopuszczony został jako dowód w sprawie postanowieniem z dnia [...] roku. Do stron przesłany został wyciąg z operatu szacunkowego.
W dniu 30 listopada 2016 roku pełnomocnik skarżącego, z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zwrócił się o przesłanie jego kserokopii. Wycenę przesłano dnia 9 grudnia 2016 roku. W piśmie z dnia 12 grudnia 2016 roku uwagi do operatu szacunkowego zgłosiła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Ł. Pismo to przesłano do rzeczoznawcy majątkowego, który w odpowiedzi z dnia 5 stycznia 2017 roku, ustosunkował się do zgłoszonych zarzutów i nie znajdując podstaw do zmiany wyceny, podtrzymał określoną w operacie szacunkowym wartość nieruchomości. Odpowiedź biegłego przesłano stronom postępowania w dniu 16 stycznia 2017 roku.
Ponadto pismem z dnia 18 stycznia 2017 roku organ wystąpił do pełnomocnika skarżących o zajęcie stanowiska w kwestii uprawy łąki na działce oraz ewentualnego wyrażenia zgody na "inny sposób zapłaty odszkodowania" (art. 132 ust. 4 u.g.n.), tj. ustalenie odszkodowania z pominięciem kwoty za zasiew w sytuacji gdy został on zebrany przez byłego właściciela. Wobec tego pismem z dnia 17 lutego 2017 roku, wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 czerwca 2017 roku.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego, w dniu 24 kwietnia 2017 roku organ skierował do stron zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. W piśmie z dnia 17 maja 2017 roku pełnomocnik strony zgłosił zastrzeżenia do wyceny nieruchomości, wnioskując o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kontroperatu sporządzonego na zlecenie strony oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, a także rzeczoznawców sporządzających kontroperat. Ponadto, w piśmie z dnia 12 kwietnia 2017 roku pełnomocnik wniósł o objęcie nadzorem spraw prowadzonych przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Pismo pełnomocnika zawierające uwagi do operatu szacunkowego zostało przesłane do biegłego w dniu 6 czerwca 2017 roku, celem zajęcia stanowiska.
Jednocześnie pełnomocnik stron został poinformowany w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 roku, iż termin rozprawy administracyjnej zostanie wyznaczony po otrzymaniu odpowiedzi biegłego na zgłoszone zastrzeżenia. Z uwagi na konieczność zebrania całości materiału dowodowego, organ prowadzący postępowanie, działając na podstawie art. 36 K.p.a. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 sierpnia 2017 roku.
Pismem z dnia 13 czerwca 2017 roku pełnomocnik poinformował o wniesieniu do Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargi na czynności rzeczoznawcy majątkowego P. O. oraz o wszczęciu z urzędu przez ww. organ postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] pismem z dnia 26 czerwca 2017 roku wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z zapytaniem czy ww. postępowanie jest prowadzone w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego m.in. w niniejszym postępowaniu. W piśmie z dnia 11 lipca 2017 roku Minister Infrastruktury i Budownictwa potwierdził powyższe.
Z kolei w dniu 3 lipca 2017 roku rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na wezwanie z dnia 6 czerwca 2017 roku wyjaśnił, że po ponownej analizie wyceny nieruchomości, podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym operat szacunkowy wykonany został zgodnie z przepisami i normami zawodowymi.
Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty niezbędne do wydania decyzji, organ pismem z dnia 31 sierpnia 2017 roku – na podstawie art. 36 K.p.a. – wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 listopada 2017 roku. Po czym Wojewoda postanowieniem z dnia [...] roku postanowił o wyłączeniu P. O. – rzeczoznawcy majątkowego, powołanego jako biegłego w sprawie. Następnie, dnia 19 września 2017 roku została zawarta umowa znak: [...] pomiędzy Wojewodą [...], a rzeczoznawcą majątkowym – W. S. W związku z koniecznością sporządzenia nowej wyceny nieruchomości Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] roku powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia opinii określającej wartość części nieruchomości.
Jak napisał Wojewoda, po otrzymaniu opinii o wartości nieruchomości organ, mając prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego dokumentu, bada czy opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, bowiem złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać formalne wymogi takiego dokumentu, jak i również musi opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.
Zgodnie z umową rzeczoznawca majątkowy ma 21 dni na sporządzenie operatu szacunkowego od daty otrzymania postanowienia o powołaniu biegłego. W sprawie rzeczoznawca odebrał postanowienie w dniu 28 września 2017 roku, zaś operat szacunkowy przedłożył w dniu 30 października 2017 roku. W dniu 18 października 2017 roku biegły wystąpił o przedłużenie terminu wykonania zlecenia, natomiast w piśmie z dnia 20 października 2017 roku wyznaczono nowy termin złożenia wyceny do dnia 27 października 2017 roku. Zgodnie z postanowieniami umowy, przekroczenie terminu będzie skutkowało naliczeniem kar umownych.
Dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego uznano za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w zakresie przedmiotowej wyceny, co zostało wskazane w wezwaniach z dnia 20 listopada 2017 roku oraz z dnia 15 stycznia 2018 roku.
W związku z koniecznością dokonania weryfikacji nowej wyceny nieruchomości, organ prowadzący postępowanie pismem z dnia 27 listopada 2017 roku – na podstawie art. 36 K.p.a. – wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 lutego 2018 roku. Następnie po uwzględnieniu uwag zgłoszonych do operatu szacunkowego w toku weryfikacji, opinia z dnia 22 października 2017 roku dopuszczona została jako dowód w sprawie postanowieniem z dnia [...] roku, zaś do stron przesłana została kopia operatu szacunkowego.
Wobec braku uwag stron postępowania do określonej przez biegłego wartości nieruchomości, zostanie wydana decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania.
Reasumując – zdaniem Wojewody – czynności podejmowane w toku postępowania były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Ponadto Wojewoda [...] bezwzględnie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a., informując strony o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, podając przyczynę zwłoki oraz wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wszystkie czynności podejmowane w sprawie były przez organ w możliwie najkrótszych odstępach czasowych wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz z zawartych z rzeczoznawcami umów. Wszystkie czynności miały wyłącznie merytoryczny charakter i wynikały zarówno z obowiązków organu, jak również z czynności podejmowanych w toku postępowania przez pełnomocnika stron.
Jak dostrzegł Wojewoda, pełnomocnik skarżących pierwsze uwagi do operatu przedstawił w piśmie z dnia 17 maja 2017 roku, podczas gdy kopię wyceny otrzymał w dniu 9 grudnia 2016 roku. Ponadto z uzyskanych przez organ informacji wynika, że prowadzone w Ministerstwie postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego nie zakończyło się nałożeniem na niego jakiejkolwiek kary, zaś wystąpienie przez pełnomocnika z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania stanowiło zasadniczy element dalszego prowadzenia postępowania odszkodowawczego z udziałem kolejnego biegłego i koniecznością powtórzenia wszystkich czynności związanych z określeniem wartości nieruchomości.
Ponadto, z uwagi na rangę społeczną prowadzonych postępowań mających na celu ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wymagają one szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją. Jednocześnie bez wątpienia istnieje społeczne niezadowolenie osób pozbawianych prawa własności, co również nie pozostaje bez wpływu na przebieg postępowań.
Wojewoda [...] za bezzasadny uznał zawarty w skardze wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, mając na uwadze powyższe wyjaśnienia co do przyczyn, dla których postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania, do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone ponownym wydaniem decyzji.
W piśmie z dnia 6 marca 2018 roku pełnomocnik skarżących odnosząc się do wniosku Wojewody [...] o odrzucenie skargi wskazał, iż w dniu 19 stycznia 2018 roku skierował bezpośrednio do Ministra Infrastruktury i Budownictwa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Do pisma jego autor dołączył kserokopię zażalenia wraz z dowodem jego wysłania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postepowania organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm. i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postepowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a.
Nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935, dalej jako ustawa nowelizująca) wprowadziła w art. 37 k.p.a. istotne zmiany w zakresie trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 roku (art. 18 ustawy nowelizującej). Jednakże w niniejszej sprawie należy, w ocenie sądu, stosować przepisy dotychczasowe, co oznacza, że skarżący zobowiązany był do poprzedzenia skargi do sądu złożeniem zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do Ministra Infrastruktury (art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017r.). Stosownie bowiem do art. 16 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.
Z kolei art. 17 ust.1 ustawy nowelizującej stanowi, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można wywieźć ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji.
Z przytoczonych unormowań wynika zatem, że skarżący, którzy przed wniesieniem skargi złożyli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w dniu 19 stycznia 2018 roku, zaś skargę do sądu w dniu 29 stycznia 2018 roku (data nadania przesyłki w UPT) wyczerpał tryb wymagany normą art. 37 § 1 k.p.a.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić na wstępie należy, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest przede wszystkim ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, sąd powinien zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., bowiem tylko wówczas uzasadniona jest kognicja sądu administracyjnego. Po drugie, sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest poprzedzeniem jej określonym środkiem zaskarżenia oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postepowania.
Jak wyjaśniono wcześniej, skarga została poprzedzona zażaleniem złożonym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., bezspornie też kontrolowane postępowanie należy do katalogu spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)
W ocenie Sądu, zarzut przewlekłości postepowania jest w zasadniczej osnowie trafny. Przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.
Weryfikacja przebiegu poddanego kontroli sądu postępowania prowadzi do wniosku, że uzasadniony jest zarzut przewlekłości postępowania. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 22 kwietnia 2016 roku i dotychczas nie zostało ostatecznie zakończone. Przewlekłością charakteryzują się szczególnie pierwsze miesiące procedowania przez organ. Z akt administracyjnych nie wynika, aby między datą wszczęcia a dniem wyznaczenia biegłego organ podejmował efektywne czynności, zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych.
Pełnomocnik Wojewody zauważa, że postępowanie zostało wszczęte wcześniej, niż nakazują to przepisy. Zgodnie bowiem z art. 12 ust.4b specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowani wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zgodnie zaś z art. 12 ust. 4g w terminie 60 dni od nadania decyzji wywłaszczeniowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednakże cytowane unormowania określają termin wydania decyzji a nie wszczęcia postępowania. Powszechnie wiadomo, że wydanie decyzji, ustalającej odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość może być znacznie utrudnione czy wręcz niemożliwe w terminach wskazanych w ustawie. Przeprowadzenie zatem części procedury jeszcze zanim decyzja o realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna winno zapobiegać przedłużaniu postępowania. Organ jednak nie wykorzystał efektywnie czasu między wszczęciem postępowania (22 kwietnia 2016 r.) a kolejną efektywną czynnością, jaką było wyznaczenie biegłego.
Nie usprawiedliwiają takiego okresu przerwy czynności podejmowane wówczas przez organ, zmierzające do ustalenia stanu nieruchomości, wyjaśnienia, które z nich są nieruchomościami leśnymi czy podlegają badaniom archeologicznym etc. Te informacje nie miały istotnego znaczenia w sprawie. Ponadto organ próbował kwestie te wyjaśniać kilka miesięcy po wszczęciu postępowania.
Słuszne są również zastrzeżenia strony, dotyczące terminowości powiadomienia jej o możliwości zapoznania się z przedłożonymi operatami. W ocenie Sądu, konieczność weryfikacji operatu przez organ, nie zwalnia od obowiązku niezwłocznego powiadomienia zainteresowanych o jego złożeniu do akt sprawy. Weryfikacja (ocena dowodu przez organ) winna bowiem odbywać się w toku postępowania jawnego dla strony, nie zaś być rezultatem prowadzonej wyłącznie z biegłym korespondencji.
Reasumując te część rozważań stwierdzić należy, że analiza akt sprawy potwierdza zarzuty skargi, że w ponad dwuletnim procedowaniu nadmierne przerwy w kolejnych czynnościach organu dotyczyły okresów po wszczęciu postępowania, jak i po złożeniu operatu przez biegłego. Pomimo, że organ informował strony w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na niemożność dotrzymania terminu określonego w art. 35 k.p.a., to jednak nie wiadomo jakie okoliczności stanowiły przyczynę przedłużenia procedowania w sprawie (organ nie wskazał jakie konkretne czynności uniemożliwiły mu załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.).
Ponadto, warto podnieść, że decyzja powinna być wydana w ciągu 60 dni od nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji a nie np. wydania nieruchomości, stąd okoliczności faktycznego wydania nieruchomości nie mogą usprawiedliwiać opóźnionego działania organu.
Nie są przekonującym usprawiedliwieniem argumenty organu, że równolegle prowadził postępowanie w kilkudziesięciu analogicznych sprawach. Powyższe okoliczności, jak i stosunkowo niedługie okresy opieszałości organu uzasadniają natomiast wniosek, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru
Nie dają podstawy do zarzutu przewlekłości również okresy, gdy postepowanie nie toczyło się, kiedy organ oczekiwał na złożenie opinii przez biegłego czy oczekiwał na stanowiska stron. Tu jednak trzeba zauważyć, że niektóre spośród wniosków pełnomocnika skarżącej, jak na przykład wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec biegłego, dodatkowo generowały, niezawinione przez organ opóźnienie w załatwieniu sprawy, okazując się, jak wynika z akt sprawy, niezasadnymi.
Konkludując Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie, nie podzielając jedna wniosku o rażącym charakterze przewlekłości. Załączone akta administracyjne oraz wynikająca zeń chronologia podejmowanych w sprawie czynności, zarzutu rażącego charakteru przewlekłości, rozumianej jako poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia, nie potwierdzają.
Z uwagi na powyższe, wobec niezakończenia postępowania administracyjnego do daty orzekania, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu kończącego postepowanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie z przyczyn wskazanych wyżej Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że organ w sposób rażący naruszył prawo ową przewlekłością oraz żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., uznając, iż żądanie to, z uwagi brak cech rażącego naruszenia prawa przez organ, nie znajduje uzasadnienia.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 205 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącej ich częściowy zwrot, obejmujący wpis sądowy od skargi 100 zł. i koszty zastępstwa procesowego, na które składały się wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym, określone na kwotę 240 zł., w związku z częściowym jedynie uwzględnieniem skargi oraz opłatą od pełnomocnictwa (17 zł.).
A.B.