Uzasadnienie
I.S. zaskarżyła do sądu administracyjnego przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zarzucając organowi administracji naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieefektywny i wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu.
Skarżąca wskazała, że Wojewoda [...], zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2016 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na jej rzecz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako działka nr 350/3. Nieruchomość ta została objęta decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4c i ust. 4f oraz art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) – powoływanej dalej również jako: "specustawa".
Dalej skarżąca podniosła, że zgodnie z dyspozycją płynącą z art. 12 ust. 4g specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaję się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor ten w niniejszej sprawie został nadany postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., zatem organ nie wydał w nakazanym terminie decyzji ustalającej odszkodowanie.
Zdaniem skarżącej, postępowanie prowadzone przez organ wojewódzki cechuje opieszałość, bowiem postanowienie o powołaniu biegłego zostało wydane po 6 miesiącach od wszczęcia postępowania, a dowód z opinii biegłego został włączony w poczet materiału dowodowego po 3 miesiącach. Tak więc dopiero po 9 miesiącach od wszczęcia postępowania, strona mogła zapoznać się z najistotniejszym w sprawie dowodem. Dostrzegając nieprawidłowości w sporządzonej wycenie, chcąc przyśpieszyć postępowanie, strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy.
Ponadto, pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. strona zawiadomiła organ o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Na odpowiedź organu strona czekała ponad 3 miesiące. Z uwagi na wszczęcie wobec biegłego postępowania dyscyplinarnego, organ wyłączył biegłego ze sprawy oraz pismem z dnia 14 września 2017 r. powołał nowego biegłego.
Skarżąca wskazała, że od momentu zlecenia nowego operatu minęły 4 miesiące, a w aktach sprawy wciąż brak jest najważniejszego dowodu. Co istotne, z informacji telefonicznej udzielonej przez pracownika organu wynika, iż w listopadzie 2017 r., nowy operat szacunkowy został przekazany organowi.
W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania, bowiem gdyby organ dokonał wcześniej wnikliwej i rzetelnej analizy pierwszego operatu szacunkowego, to na zlecenie nowej opinii nie trzeba by było czekać 1,5 roku od wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej (tak wysokiego stopnia) powinien być przykładem poszanowania norm prawa procesowego, w tym terminowości.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżąca wniosła o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, podnosząc, że kwota ta stanowić będzie rekompensatę w wymiarze materialnym i nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – zwanej dalej: "p.p.s.a.".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 58 § 1 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie skargi w całości.
Organ podkreślił, że w myśl art. 37 § 1 k.p.a., w związku z treścią art. 16 specustawy, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie natomiast do art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Z treści komentowanego przepisu wynika, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka.
Jednocześnie w art. 52 § 2 p.p.s.a. ustawodawca określił, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Zdaniem Wojewody, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, aby strona mogła wystąpić ze skuteczną - pod względem formalnym - skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązana była, przed wniesieniem skargi, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w przedmiotowym postępowaniu pełnomocnik I.S. pismem z 12 sierpnia 2016 r. złożył do Ministra Infrastruktury i Budownictwa zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym.
Następnie pismem z dnia 4 listopada 2016 r., znak: [...] NK:[...], Minister Infrastruktury i Budownictwa przekazał kopię zażalenia oraz zwrócił się z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów w nim zawartych wraz ze wskazaniem czynności procesowych podjętych w toku postępowania. W dniu 23 listopada 2016 r., Wojewoda [...] przesłał odpowiedź na zażalenie oraz posiadane kopie dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy. Do dnia dzisiejszego od Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie wpłynęła odpowiedź.
Organ dodał, że w analogicznej sprawie prowadzonej przez Wojewodę [...] o sygnaturze [...] Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1419/17 oddalił skargę kasacyjną na przewlekłe prowadzenie postępowania, jednocześnie wskazując, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowaniu w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę, wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Natomiast pojęcie "bezczynność" należy ograniczyć do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu.
W ocenie Wojewody, w zaistniałej sytuacji nie sposób uznać, aby skarżąca przed skierowaniem do sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyczerpała służący jej w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia na bezczynność organu. Nie spełniła zatem warunku określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Jednocześnie organ przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu [...] r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14 - zachodniej obwodnicy Łodzi na odcinku od drogi krajowej nr 91 (DK 1) w miejscowości S. do węzła Ł. w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej S-14 wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł Ł. (bez węzła) - droga krajowa 91 (DK 1) w miejscowości S. wraz z infrastrukturą. Postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], ww. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.
Na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości nią objęte stały się z dniem 31 sierpnia 2016 r., z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Przedmiotowa decyzja objęła m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...] miasta Ł., województwie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 350/3 o pow. 0,4574 ha oraz ustanowione na niej ograniczone prawo rzeczowe.
Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 12 ust. 4a i 4f specustawy za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne ustala się odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odniesieniu do dróg krajowych organem tym jest właściwy wojewoda. Data, w której decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna jest równoznaczna z zaistnieniem podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości.
Następnie organ przytoczył treść art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy i podkreślił, że przytoczonych wyżej przepisów nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewoda wskazał, że zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2016 r., znak: [...], wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia, na podstawie art. 12 ust. 4a, 4c i 4f specustawy, odszkodowania za część nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Ł., województwie [...], oznaczonej jako działka numer 350/3 o pow. 0,4574 ha oraz ograniczone prawo rzeczowe. W ww. piśmie Wojewoda [...] poinformował o wyznaczeniu na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., terminu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy - do dnia 31 lipca 2016 r., co spowodowane było koniecznością zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie.
Na podstawie dokumentów, zgromadzonych w sprawie Wojewoda [...] ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości w Sądzie Rejonowym dla Ł.- Ś. w Ł., XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel wpisana jest I.S. W dziale III wyżej powołanej księgi wieczystej ustanowione zostało ograniczone prawo rzeczowe na rzecz Gminy Miasta Ł. Mając powyższe na uwadze organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. o podstawę wpisu w księdze wieczystej tj. ustanowienie prawa użytkowania z dnia [...] r. (Rep. A Nr [...]).
Pismem z dnia 27 lipca 2016 r., z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o operat szacunkowy, określający wartość przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda [...], działając na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 31 grudnia 2016 r.
Dalej organ wskazał, że stosownie do treści art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej "u.g.n.", w związku z art. 12 ust. 5 specustawy, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Proces zlecania operatów szacunkowych w zakresie nieruchomości objętych decyzją nr [...] rozpoczął się, zgodnie z przepisami specustawy drogowej, po nadaniu postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] rygoru natychmiastowej wykonalności.
Pierwsze wyceny zlecono w dniu 20 czerwca 2016 r. a z uwagi na fakt, że w granicach ww. inwestycji drogowej, znalazło się około 90 nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczymi, w pierwszej kolejności postanowiono o objęciu tych nieruchomości procesem zlecania operatów szacunkowych. Kolejne czynności dotyczyły tych nieruchomości, które w związku z możliwością podwyższenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, wydane zostały do dyspozycji inwestora oraz nieruchomości wskazanych przez inwestora jako niezbędne do przeprowadzenia na nich prac archeologicznych.
W związku z powyższym, Wojewoda [...] pismem z dnia 18 lipca 2016 r., znak: [...] zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z prośbą o przesłanie wykazu działek, objętych realizacją inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14, które mają zostać przekazane do wyceny z uwagi na mające miejsce wydania nieruchomości w celu uzyskania podwyższenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości oraz z uwagi na planowany termin rozpoczęcia prac archeologicznych. Odpowiedź na powyższe pismo wraz z wykazem działek została przekazana przy piśmie GDDKiA z dnia 29 lipca 2016 r., a w przesłanym przez inwestora wykazie znalazła się m.in. działka oznaczona nr 350/3.
Organ dodał, że pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r., znak [...] wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z prośbą o przesłanie wykazu nieruchomości leśnych objętych inwestycją wraz z planowanym terminem rozpoczęcia prac na tych nieruchomościach. Powyższy wykaz został przesłany przy piśmie GDDKiA z dnia 19 września 2016 r. W związku z powyższym postanowieniem z [..]sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu, posiadającemu uprawnienia zawodowe Nr [...] sporządzenie opinii, określającej wartość części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 350/3 o pow. 0,4574 ha oraz zbadanie czy ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na przedmiotowej nieruchomości ma wpływ na jej wartość.
Pismem z dnia 26 września 2016 r. biegły zwrócił się do organu z prośbą o przedłużenie terminu realizacji zlecenia o dodatkowe 14 dni, z uwagi na specyfikę przedmiotu wyceny oraz duże zaangażowanie czasowe, wynikające z realizacji innych postanowień zgodnie z zawartą umową. W odpowiedzi na powyższe został biegłemu przedłużony termin realizacji zlecenia do dnia 20 października 2016 r.
Następnie 18 października 2016 r. został sporządzony operat szacunkowy, który po uwzględnieniu uwag zgłoszonych do niego w toku weryfikacji, dopuszczony został jako dowód w sprawie postanowieniem z dnia [...] r. Do stron przesłany został wyciąg z operatu szacunkowego.
W dniu 25 listopada 2016 r. pełnomocnik I. S., z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zwrócił się o przesłanie jego kserokopii. Wycenę przesłano 7 grudnia 2016 r. Następnie 8 grudnia 2016r., organ prowadzący postępowanie, wystąpił do pełnomocnika skarżącej o zajęcie stanowiska w kwestii zasiewu zboża na przedmiotowej działce oraz ewentualnego wyrażenia zgody na "inny sposób zapłaty odszkodowania" (art. 132 ust. 4 u.g.n.), tj. ustalenie odszkodowania z pominięciem kwoty za zasiew w sytuacji gdy został on zebrany przez byłego właściciela. Z uwagi na powyższe pismem z 8 grudnia 2016 r., wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 marca 2017 r.
W piśmie z dnia 9 grudnia 2016 r., znak: [...] uwagi do operatu szacunkowego zgłosiła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w Ł. Ww. pismo przesłano następnie do P. O. - rzeczoznawcy majątkowego (pismem z 23 grudnia 2016 r.), który w odpowiedzi z 5 stycznia 2017 r., ustosunkował się do zgłoszonych zarzutów i, nie znajdując podstaw do zmiany wyceny, podtrzymał określoną w operacie szacunkowym wartość nieruchomości. Odpowiedź biegłego przesłano stronom postępowania 11 stycznia 2017 r. W dniu 6 lutego 2017 r., organ prowadzący postępowanie poinformował, iż został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną i stosownie do postanowień art. 10 k.p.a., strony mogą zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzieć się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma.
W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 10 lutego 2017 r., pełnomocnik skarżącej zgłosił zastrzeżenia do sporządzonej wyceny nieruchomości, wnioskując jednocześnie o zlecenie biegłemu sporządzenia uzupełniającego operatu szacunkowego w celu wyjaśnienia wątpliwości wskazanych w uzasadnieniu pisma oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego.
Wezwaniem z dnia 23 lutego 2017 r., wyznaczono na dzień 28 marca 2017 r., termin rozprawy administracyjnej mającej na celu rozstrzygnięcie wątpliwości strony odnośnie sporządzonej wyceny nieruchomości.
W dniu 28 marca 2017 r. przeprowadzono wyznaczoną przez Wojewodę [...] rozprawę administracyjną, podczas której biegły udzielił odpowiedzi na szereg kierowanych do niego pytań, odnosząc się do kwestii podniesionych w piśmie pełnomocnika z 10 lutego 2017 r. oraz w piśmie GDDKiA z 9 grudnia 2016 r.
Pismem z dnia 1 marca 2017 r. wpłynęły uwagi Prezydenta Miasta Ł., dotyczące zobowiązania rzeczoznawcy majątkowego do wykonania wyceny ograniczonego prawa rzeczowego, które zostały przekazane biegłemu 14 marca 2017 r.
Pismem z 29 marca 2017 r., wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy do 30 czerwca 2017 r., co spowodowane było koniecznością ustosunkowania się Prezydenta Miasta Ł. do wypowiedzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, co zostało wskazane w protokole z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 28 marca 2017 r.
W dniu 4 kwietnia 2017 r. wpłynęła odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego w związku z uwagami wniesionymi przez Prezydenta Miasta Ł. oraz w związku z rozprawą administracyjną. Biegły zobowiązał się do uzupełnienia wcześniej wykonanego operatu szacunkowego o stosowne załączniki. Wobec powyższego 7 kwietnia 2017 r. został wezwany do sporządzenia opinii w formie operatu szacunkowego, gdyż opracowania w postaci załączników czy też aneksów nie mogą stanowić opinii rzeczoznawcy majątkowego w rozumieniu art. 156 u.g.n.
W dniu 12 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił do Wojewody [...] o objecie nadzorem spraw administracyjnych prowadzonych przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Odpowiedzi na ww. pismo udzielono w dniu 26 maja 2017 r.
Następnie w dniu 6 czerwca 2017 r., organ wezwał rzeczoznawcę majątkowego do analizy sporządzonego operatu szacunkowego i zajęcia jednoznacznego stanowiska wobec uwag wniesionych pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r., przez pełnomocnika skarżącej.
Wobec powyższego pismem z 12 czerwca 2017 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 31 sierpnia 2017 r.
Pismem z 13 czerwca 2017 r., pełnomocnik skarżącej poinformował o wniesieniu do Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargi na czynności rzeczoznawcy majątkowego P. O. oraz o wszczęciu z urzędu przez ww. organ postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego.
Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] pismem z 26 czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z zapytaniem czy ww. postępowanie jest prowadzone w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego m.in. w niniejszym postępowaniu. W piśmie z 11 lipca 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa potwierdził powyższe. Z kolei w dniu 3 lipca 2017 r., rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na wezwanie z 6 czerwca 2017 r., wyjaśnił, że po dokonaniu ponownej analizy sporządzonej wyceny nieruchomości, podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym operat szacunkowy wykonany został zgodnie z przepisami i normami zawodowymi.
Z uwagi na konieczność zebrania całości materiału dowodowego i uzupełnienia go o dokumenty niezbędne do wydania decyzji, organ prowadzący postępowanie, działając na podstawie art. 36 k.p.a. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 listopada 2017 r.
W wyniku dokonania analizy złożonego przez pełnomocnika wniosku oraz przepisów i orzecznictwa w zakresie dotyczącym zasad udziału biegłego w postępowaniu postanowieniem z 14 września 2017 r. Wojewoda [...] postanowił o wyłączeniu P. O. - rzeczoznawcy majątkowego, posiadającego uprawnienia zawodowe nr 3835, powołanego jako biegłego w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 350/3 o pow. 0,4574 ha, od udziału w szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości.
Następnie w dniu 19 września 2017 r. została zawarta umowa znak: [...], pomiędzy Wojewodą [...] a rzeczoznawcą majątkowym – W. S. W związku z koniecznością sporządzenia nowej wyceny nieruchomości Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego uprawnienia zawodowe nr [...], do sporządzenia opinii określającej wartość części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 350/3 o pow. 0,4574 ha oraz zbadania czy ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na przedmiotowej części nieruchomości ma wpływ na jej wartość.
Organ dodał, że zgodnie z umową znak: [...] rzeczoznawca majątkowy miał 21 dni na sporządzenie operatu szacunkowego od daty otrzymania postanowienia o powołaniu biegłego. W przedmiotowej sprawie W. S. odebrał postanowienie w dniu 28 września 2017 r., zaś operat szacunkowy przedłożył w dniu 30 października 2017 r. Wyjaśniono również, iż w dniu 18 października 2017 r., biegły wystąpił o przedłużenie terminu wykonania zlecenia, natomiast w piśmie z dnia 20 października 2017 r., wyznaczono nowy termin złożenia wyceny do dnia 27 października 2017 r. Zgodnie z postanowieniami zawartej umowy, przekroczenie terminu będzie skutkowało naliczeniem kar umownych.
Następnie Wojewoda wyjaśnił, że organ mając prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego dokumentu, bada czy przedmiotowa opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, bowiem złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, jak i również musi opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.
Dokonując weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego uznano za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w zakresie przedmiotowej wyceny, co zostało wskazane w wezwaniach z dnia 20 listopada 2017 r. oraz z dnia 15 stycznia 2018 r.
W związku z koniecznością dokonania weryfikacji nowego operatu szacunkowego, organ prowadzący postępowanie pismem z 23 listopada 2017 r., działając na podstawie art. 36 k.p.a. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 31 stycznia 2018 r. Następnie w wyniku ww. uwag z dnia 15 stycznia 2018 r., pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2018 r.
Pismem z dnia 8 lutego 2018 r. rzeczoznawca majątkowy W.S. przekazał poprawiony operat szacunkowy.
Następnie po uwzględnieniu uwag zgłoszonych do operatu szacunkowego w toku weryfikacji, opinia z dnia [...] r. dopuszczona została jako dowód w sprawie postanowieniem z dnia [...] r., zaś do stron przesłana została kopia operatu szacunkowego.
Organ podkreślił, że wobec braku uwag stron przedmiotowego postępowania, odnoszących się do określonej przez biegłego wartości nieruchomości, zostanie wydana decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania.
W ocenie Wojewody, czynności podejmowane w toku postępowania były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik niniejszego postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Ponadto Wojewoda [...] bezwzględnie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., informując strony o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, podając przyczynę zwłoki oraz wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy.
Zdaniem organu, w niniejszej sprawie wszystkie czynności podejmowane były przez organ w możliwie najkrótszych odstępach czasowych, wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz z zawartych z rzeczoznawcami umów. Wszystkie czynności miały wyłącznie merytoryczny charakter i wynikały zarówno z obowiązków organu jak również z czynności podejmowanych w toku postępowania przez pełnomocnika stron. Ponadto z uzyskanych przez organ informacji wynika, że prowadzone w Ministerstwie postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego nie zakończyło się nałożeniem na biegłego jakiejkolwiek kary, zaś wystąpienie przez pełnomocnika z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania stanowiło zasadniczy element dalszego prowadzenia postępowania odszkodowawczego z udziałem kolejnego biegłego i koniecznością powtórzenia wszystkich czynności, związanych z określeniem wartości nieruchomości.
Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że z uwagi na rangę społeczną prowadzonych postępowań mających na celu ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wymagają one szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Jednocześnie bez wątpienia istnieje społeczne niezadowolenie osób pozbawianych prawa własności, co również nie pozostaje bez wpływu na przebieg postępowań.
W piśmie z dnia 6 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że wbrew twierdzeniu organu, skarżąca wyczerpała środki, jakie przysługiwały jej w trybie administracyjnym. Zażalenie na przewlekłość organu zostało skierowane do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu 19 stycznia 2018 r., a więc przed wniesieniem skargi. Pełnomocnik skarżącej dodał, że wymogi formalne skargi, określone w art. 57 p.p.s.a. nie nakładają na skarżącą obowiązku przedłożenia dowodu w postaci wniesienia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Odnosząc się do pozostałej argumentacji podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik skarżącej wskazał, że głównym zarzutem przemawiającym za opieszałością organu w załatwieniu sprawy jest podejmowanie czynności w dużych odstępach czasu, a to np. od momentu wszczęcia postępowania do zlecenia wyceny nieruchomości minęło 6 miesięcy. W odpowiedzi na skargę, organ uzasadniając swoją opieszałość wskazał, że w dniu 18 lipca 2016 r. zwrócił się do GDDKiA o przesłanie wykazu działek, objętych realizacją inwestycji, które zostały wydane przez właściciela w celu uzyskania podwyższenia odszkodowania o 5%. Jednakże uzyskanie tej informacji pozostaje bez wpływu na wydanie postanowienia o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego, bowiem 5% "bonus" ustala organ w decyzji ustalającej odszkodowanie, a nie biegły w operacie szacunkowym.
Z kolei pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r., organ wystąpił do GDDKiA z prośbą o przesłanie wykazu nieruchomości leśnych objętych inwestycją wraz z planowanym terminem rozpoczęcia prawa na tych nieruchomościach. Natomiast wykaz, o którym wspomniał organ, nie jest związany z przedmiotową sprawą, bowiem nieruchomość skarżącej była nieruchomością rolną, a nie leśną. Tak więc, i w tym przypadku uzyskanie tej informacji nie ma wpływu na ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Ponadto pełnomocnik skarżącej nie zgodził się, że czynności organu były podejmowane w krótkich odstępach czasu. Gdyby organ rzeczywiście (tak jak wskazał w odpowiedzi na skargę), merytorycznie na każdym etapie sprawy, analizował materiał dowodowy, to na zlecenie nowej opinii nie trzeba byłoby czekać prawie 2 lata od wszczęcia postępowania.
Pismem z dnia 14 marca 2018 r. Wojewoda [...] wyjaśnił, że w dniu 27 lutego 2018 r. wpłynęło do organu pismo Ministra Inwestycji i Rozwoju z prośbą o ustosunkowanie się do złożonych zażaleń I. S. z dnia 18 stycznia 2018 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz z dnia 12 sierpnia 2016 r. na bezczynność organu w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wraz ze wskazaniem czynności procesowych dokonywanych w toku postępowania. Pismem z dnia 6 marca 2018 r. udzielił stosownych wyjaśnień na ww. zażalenia.
Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018r. pełnomocnik organu wyjaśnił, iż w z związku z uzyskanymi po wniesieniu skargi informacjami, nie popiera żądania odrzucenia skargi, wnosząc o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wskazał ponadto, iż do daty rozprawy decyzja określająca odszkodowanie nie została wydana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postepowania organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm. i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postepowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a.
Nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935, dalej jako ustawa nowelizująca) wprowadziła w art. 37 k.p.a. istotne zmiany w zakresie trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 roku (art. 18 ustawy nowelizującej). Jednakże w niniejszej sprawie należy, w ocenie sądu, stosować przepisy dotychczasowe, co oznacza, że skarżący zobowiązany był do poprzedzenia skargi do sądu złożeniem zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do Ministra Infrastruktury (art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017r.). Stosownie bowiem do art. 16 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.
Z kolei art. 17 ust.1 ustawy nowelizującej stanowi, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można wywieźć ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji.
Z przytoczonych unormowań wynika zatem, że skarżący, który przed wniesieniem skargi złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w dniu 19 stycznia 2018 roku, zaś skargę do sądu w dniu 29 stycznia 2018 roku (data nadania przesyłki w UPT) wyczerpał tryb wymagany normą art. 37 § 1 k.p.a.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić na wstępie należy, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest przede wszystkim ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, sąd powinien zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., bowiem tylko wówczas uzasadniona jest kognicja sądu administracyjnego. Po drugie, sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest poprzedzeniem jej określonym środkiem zaskarżenia oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postepowania.
Jak wyjaśniono wcześniej, skarga została poprzedzona zażaleniem złożonym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., bezspornie też kontrolowane postępowanie należy do katalogu spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)
W ocenie Sądu, zarzut przewlekłości postepowania jest w zasadniczej osnowie trafny. Przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.
Weryfikacja przebiegu poddanego kontroli sądu postępowania prowadzi do wniosku, że uzasadniony jest zarzut przewlekłości postępowania. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 23 lutego 2016 roku i dotychczas nie zostało ostatecznie zakończone. Przewlekłością charakteryzują się szczególnie pierwsze miesiące procedowania przez organ. Z akt administracyjnych nie wynika, aby między datą wszczęcia a dniem wyznaczenia biegłego organ podejmował efektywne czynności, zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych.
Pełnomocnik Wojewody zauważa, że postępowanie zostało wszczęte wcześniej, niż nakazują to przepisy. Zgodnie bowiem z art. 12 ust.4b specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowani wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zgodnie zaś z art. 12 ust. 4g w terminie 60 dni od nadania decyzji wywłaszczeniowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednakże cytowane unormowania określają termin wydania decyzji a nie wszczęcia postępowania. Powszechnie wiadomo, że wydanie decyzji, ustalającej odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość może być znacznie utrudnione czy wręcz niemożliwe w terminach wskazanych w ustawie. Przeprowadzenie zatem części procedury jeszcze zanim decyzja o realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna winno zapobiegać przedłużaniu postępowania. Organ jednak nie wykorzystał efektywnie czasu między wszczęciem postępowania (23 lutego 2016 r.) a kolejną efektywną czynnością, jaką było wyznaczenie biegłego.
Nie usprawiedliwiają takiego okresu przerwy czynności podejmowane wówczas przez organ, zmierzające do ustalenia stanu nieruchomości, wyjaśnienia, które z nich są nieruchomościami leśnymi czy podlegają badaniom archeologicznym etc. Te informacje nie miały istotnego znaczenia w sprawie. Ponadto organ próbował kwestie te wyjaśniać kilka miesięcy po wszczęciu postępowania.
Słuszne są również zastrzeżenia strony, dotyczące terminowości powiadomienia jej o możliwości zapoznania się z przedłożonymi operatami. W ocenie Sądu, konieczność weryfikacji operatu przez organ, nie zwalnia od obowiązku niezwłocznego powiadomienia zainteresowanych o jego złożeniu do akt sprawy. Weryfikacja (ocena dowodu przez organ) winna bowiem odbywać się w toku postępowania jawnego dla strony, nie zaś być rezultatem prowadzonej wyłącznie z biegłym korespondencji.
Reasumując te część rozważań stwierdzić należy, że analiza akt sprawy potwierdza zarzuty skargi, że w ponad dwuletnim procedowaniu nadmierne przerwy w kolejnych czynnościach organu dotyczyły okresów po wszczęciu postępowania, jak i po złożeniu operatu przez biegłego. Pomimo, że organ informował strony w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na niemożność dotrzymania terminu określonego w art. 35 k.p.a., to jednak nie wiadomo jakie okoliczności stanowiły przyczynę przedłużenia procedowania w sprawie (organ nie wskazał jakie konkretne czynności uniemożliwiły mu załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.).
Ponadto, warto podnieść, że decyzja powinna być wydana w ciągu 60 dni od nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji a nie np. wydania nieruchomości, stąd okoliczności faktycznego wydania nieruchomości nie mogą usprawiedliwiać opóźnionego działania organu.
Nie są przekonującym usprawiedliwieniem argumenty organu, że równolegle prowadził postępowanie w kilkudziesięciu analogicznych sprawach. Powyższe okoliczności, jak i stosunkowo niedługie okresy opieszałości organu uzasadniają natomiast wniosek, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru
Nie dają podstawy do zarzutu przewlekłości również okresy, gdy postepowanie nie toczyło się, kiedy organ oczekiwał na złożenie opinii przez biegłego czy oczekiwał na stanowiska stron. Tu jednak trzeba zauważyć, że niektóre spośród wniosków pełnomocnika skarżącej, jak na przykład wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec biegłego, dodatkowo generowały, niezawinione przez organ opóźnienie w załatwieniu sprawy, okazując się, jak wynika z akt sprawy, niezasadnymi.
Konkludując Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie, nie podzielając jedna wniosku o rażącym charakterze przewlekłości. Załączone akta administracyjne oraz wynikająca zeń chronologia podejmowanych w sprawie czynności, zarzutu rażącego charakteru przewlekłości, rozumianej jako poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia, nie potwierdzają.
Z uwagi na powyższe, wobec niezakończenia postępowania administracyjnego do daty orzekania, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu kończącego postepowanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie z przyczyn wskazanych wyżej Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że organ w sposób rażący naruszył prawo ową przewlekłością oraz żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., uznając, iż żądanie to, z uwagi brak cech rażącego naruszenia prawa przez organ, nie znajduje uzasadnienia.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 205 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącej ich częściowy zwrot, obejmujący wpis sądowy od skargi 100 zł. i koszty zastępstwa procesowego, na które składały się wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym, określone na kwotę 240 zł., w związku z częściowym jedynie uwzględnieniem skargi oraz opłatą od pełnomocnictwa (17 zł.).
A.B.