Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] M. W. i D. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, prowadzonego pod znakiem: [...]. Organowi zarzucili naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu. Na tej podstawie wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nadto przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że Wojewoda [...], zawiadomieniem z dnia [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako dz. nr 350/5. Nieruchomość ta została objęta decyzją ZRID nr [...] z dnia [...]. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 12 ust. 4a, 4 c i 4f oraz art. 18 ust. 1 c specustawy drogowej. Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaję się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor decyzji ZRID w przedmiotowej sprawie został nadany postanowieniem z dnia [...], zatem organ nie wydał w nakazanym terminie decyzji ustalającej odszkodowanie. Zdaniem skarżących postępowanie prowadzone przez organ wojewódzki cechuje opieszałość, bowiem postanowienie o powołaniu biegłego zostało wydane po 6 miesiącach od wszczęcia postępowania, ponadto dowód z opinii biegłego został włączony w poczet materiału dowodowego po 4 miesiącach.
Dopiero zatem po 10 miesiącach od wszczęcia postępowania, strona mogła zapoznać się z najistotniejszym w sprawie dowodem. Dostrzegając nieprawidłowości w sporządzonej wycenie, chcąc przyśpieszyć postępowanie, strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy. Ponadto, pismem z dnia [...] strona zawiadomiła organ o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Na odpowiedź organu strona czekała ponad 3 miesiące. Z uwagi na wszczęcie wobec biegłego postępowania dyscyplinarnego, organ wyłączył biegłego ze sprawy oraz pismem z dnia [...] powołał nowego biegłego. Od momentu zlecenia nowego operatu minęły 4 miesiące, a w aktach sprawy wciąż brak jest najważniejszego dowodu. Co istotne, z informacji telefonicznej udzielonej przez pracownika organu wynika, że w listopadzie 2017 r. nowy operat szacunkowy został przekazany organowi.
Zdaniem skarżących gdyby organ dokonał wcześniej wnikliwej i rzetelnej analizy pierwszego operatu szacunkowego, to na zlecenie nowej opinii nie trzeba by było czekać 1,5 roku od wszczęcia postępowania. W ocenie skarżących w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, co uzasadnia przyznanie od organu kwoty 3.000 zł, która to kwota stanowić będzie rekompensatę w wymiarze materialnym i nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 58 § 1 w związku z art. 52 § 1 i § 2, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Organ podkreślił, że aby strona mogła wystąpić ze skuteczną, pod względem formalnym, skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązana była, przed wniesieniem skargi, zgodnie z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowym postępowaniu radca prawny M. K. - pełnomocnik D. W. i M. W. pismem z dnia [...] złożył do Ministra Infrastruktury i Budownictwa zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] r. uznał zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione.
Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, aby skarżący przed skierowaniem do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyczerpali służący im w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia na bezczynność organu. Nie spełnili zatem warunku określonego w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednocześnie, z ostrożności procesowej, wyjaśnił, że w dniu 18 listopada 2015 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14 - zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr 91 (DK 1) w m. S. do węzła Ł. L. w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej S-14 wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł Ł. T. (bez węzła) - droga krajowa 91 (DK 1) w m. S. wraz z infrastrukturą. Postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Z kolei decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...], zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości nią objęte, stały się z dniem 31 sierpnia 2016 r, z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Przedmiotowa decyzja objęła m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka numer 350/5 o pow. 0,2553 ha. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Z kolei przepis art. 12 ust. 4g ww. ustawy stanowi, iż jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ podkreślił jednak, że przytoczonych wyżej przepisów nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa.
Ponadto, nadmienił, że przedmiotowe postępowania wszczynane są z urzędu co oznacza, iż wszczęcie postępowania następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej jako działka numer 350/5 o pow. 0,2553 ha oraz ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na nieruchomości. W piśmie tym Wojewoda [...] poinformował o wyznaczeniu terminu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy do dnia 31 lipca 2016 r., co spowodowane było koniecznością zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie. Wojewoda [...] ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości w Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł., XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której jako właściciele wpisani są M. i D. małż.
W., na podstawie umowy darowizny gospodarstwa rolnego, zaś w dziale trzecim ujawnione jest ograniczone prawo rzeczowe w postaci odpłatnego prawa użytkowania części działek nr 350/2 i 292/2 objętych ww. księgą wieczystą. Radca prawny M. K. w dniu [...] zgłosił swoje uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik M. W. i D. W. Wojewoda [...] poinformował M. K. o prowadzonym postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, załączając dotychczasową korespondencję. Następnie pismem z dnia [...], z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o operat szacunkowy, określający wartość przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda [...] działając na podstawie art. 36 K.p.a., wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2016 r. Proces zlecania operatów szacunkowych w zakresie nieruchomości objętych decyzją nr [...] rozpoczął się, zgodnie z przepisami specustawy drogowej, po nadaniu postanowieniem nr [...] z dnia [...] rygoru natychmiastowej wykonalności.
Pierwsze wyceny zlecono w dniu [...], a z uwagi na fakt, że w granicach ww. inwestycji drogowej, znalazło się około 90 nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczymi, w pierwszej kolejności postanowiono o objęciu tych nieruchomości procesem zlecania operatów szacunkowych. Kolejne czynności dotyczyły tych nieruchomości wskazanych przez inwestora jako niezbędne do przeprowadzenia na nich prac archeologicznych. W związku z powyższym, Wojewoda [...] pismem z [...] zwrócił się do GDDKiA Oddział w Ł. z prośbą o przesłanie wykazu spraw, objętych realizacją inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14, które mają zostać przekazane do wyceny z uwagi na mające miejsce wydania nieruchomości w celu uzyskania podwyższenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości oraz planowany termin rozpoczęcia prac archeologicznych. Odpowiedź na powyższe pismo wraz z wykazem została przekazana przy piśmie GDDKiA z dnia [...], a w przesłanym wykazie znalazła się m.in. działka oznaczona nr 350/5.
Następnie pismem z dnia [...]. Wojewoda [...] wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z prośbą o przesłanie wykazu nieruchomości leśnych objętych inwestycją wraz z planowanym terminem rozpoczęcia prac na tych nieruchomościach. Powyższy wykaz został przesłany przy piśmie GDDKiA z dnia [...]. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii określającej wartość części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 350/5 o pow. 0,2553 ha. Pismem z dnia [...] (data wpływu [...]) biegły zwrócił się do organu z prośbą o przedłużenie terminu realizacji zlecenia o dodatkowe 14 dni, z uwagi na specyfikę przedmiotu wyceny oraz duże zaangażowanie czasowe wynikające z realizacji innych postanowień zgodnie z zawartą umową. W odpowiedzi na powyższe został biegłemu przedłużony termin realizacji zlecenia do dnia [...].
Następnie w dniu [...] został sporządzony operat szacunkowy, który po uwzględnieniu uwag zgłoszonych w toku weryfikacji, dopuszczony został jako dowód w sprawie postanowieniem z dnia [...]. Do stron przesłany został wyciąg z operatu szacunkowego. Następnie w dniu [...] radca prawny M. K. z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zwrócił się o przesłanie jego kserokopii. Wycenę przesłano w dniu [...]. W dniu [...] uwagi do operatu szacunkowego zgłosiła GDDKiA w Ł. W piśmie z dnia [...] rzeczoznawca odniósł się do powyższych uwag i podtrzymał określoną w operacie szacunkowym wartość nieruchomości. Odpowiedź biegłego przesłano stronom postępowania w dniu [...].
Ponadto, pismem z dnia [...] organ wystąpił do pełnomocnika strony o zajęcie stanowiska w kwestii zasiewu zboża na przedmiotowej działce oraz ewentualnego wyrażenia zgody na "inny sposób zapłaty odszkodowania" (art. 132 ust. 4 u.g.n.) tj. ustalenie odszkodowania z pominięciem kwoty za zasiew w sytuacji gdy został on zebrany przez byłych właścicieli. Z uwagi na powyższe wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 marca 2017 r. Po uzupełnieniu materiału dowodowego w powyższym zakresie, organ prowadzący postępowanie poinformował, iż został zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną, strony mogą zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzieć się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem, w terminie 3 dni od dnia otrzymania pisma. W odpowiedzi pismem z dnia [...] pełnomocnik strony zgłosił zastrzeżenia do sporządzonej wyceny nieruchomości, wnioskując jednocześnie o zlecenie biegłemu sporządzenia uzupełniającego operatu szacunkowego w celu wyjaśnienia wątpliwości wskazanych w uzasadnieniu pisma oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego.
Wyznaczono termin rozprawy na dzień 21 marca 2017 r. Z kolei w piśmie z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. wystąpił o uzupełnienie operatu szacunkowego o wycenę przysługującego Gminie Miasto Ł. ograniczonego prawa rzeczowego – użytkowania – obciążającego działkę oznaczoną nr 350/5. Pismo to przesłano do rzeczoznawcy majątkowego w dniu 13 marca 2017 r. Podczas rozprawy radca prawny M. K. poinformował o zamiarze przedłożenia w formie pisemnej dodatkowych uwag do operatu szacunkowego. Biegły zobowiązał się do zajęcia stanowiska po uprzednim określeniu przez Prezydenta Miasta Ł. powierzchni związanej z użytkowaniem wodociągu na działce nr 350/5. Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o stanowisko Prezydenta Miasta Ł., organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 maja 2017 r. W dniu 6 kwietnia 2017 r., po otrzymaniu stosownej dokumentacji z Urzędu Miasta Ł., Wojewoda wezwał biegłego do sporządzenia, w terminie 21 dni od dnia otrzymania pisma, opinii w formie operatu szacunkowego, w którym zostanie przeprowadzone oszacowanie ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego przedmiotową nieruchomość.
Z kolei w dniu 10 kwietnia 2017 r. wpłynęło do urzędu pismo pełnomocnika strony, zawierające dodatkowe uwagi do operatu szacunkowego. Do zgłoszonych zarzutów biegły odniósł się w piśmie z dnia [...], zaś jego odpowiedź przesłano stronom postępowania w dniu 8 maja 2017 r. Ponadto, w dniu [...] radca prawny M. K. wystąpił do Wojewody [...] o objęcie nadzorem spraw administracyjnych prowadzonych przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Odpowiedzi na ww. pismo udzielono w dniu [...]. Z uwagi na konieczność zebrania całości materiału dowodowego, organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 sierpnia 2017 r. Pismem z 13 czerwca 2017 r. radca prawny M. K. poinformował o wniesieniu do Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargi na czynności rzeczoznawcy majątkowego P. O. oraz o wszczęciu z urzędu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego.
Z kolei w dniu 3 lipca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na wezwanie z dnia 6 czerwca 2017 r., wyjaśnił, że po dokonaniu ponownej analizy sporządzonej wyceny nieruchomości, podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym operat szacunkowy wykonany został zgodnie z przepisami i normami zawodowymi. Następnie organ pismem z dnia [...] wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 listopada 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] postanowił o wyłączeniu rzeczoznawcy majątkowego powołanego jako biegłego w sprawie o ustalenie odszkodowania od udziału w szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] zawarto umowę pomiędzy Wojewodą [...] a rzeczoznawcą majątkowym – W. S. W związku z koniecznością sporządzenia nowej wyceny nieruchomości Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia opinii określającej wartość części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 350/5 o pow. 0,2553 ha.
Organ dodał, że zgodnie z umową rzeczoznawca majątkowy ma 21 dni na sporządzenie operatu szacunkowego od daty otrzymania postanowienia o powołaniu biegłego. W przedmiotowej sprawie W. S. odebrał postanowienie w dniu 28 września 2017 r., zaś operat szacunkowy przedłożył w dniu 30 października 2017 r. W dniu [...] biegły wystąpił o przedłużenie terminu wykonania zlecenia, natomiast w piśmie z dnia [...], wyznaczono nowy termin złożenia wyceny do dnia 27 października 2017 r. Zgodnie z postanowieniami zawartej umowy, przekroczenie terminu będzie skutkowało naliczeniem kar umownych. Dokonując weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego uznano za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w zakresie przedmiotowej wyceny, co zostało wskazane w wezwaniach z dnia 20 listopada 2017 r. oraz z dnia 15 stycznia 2018 r. W związku z koniecznością dokonania weryfikacji nowego operatu szacunkowego, organ prowadzący postępowanie pismem z dnia [...] wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 lutego 2018 r. Następnie po uwzględnieniu uwag zgłoszonych do operatu szacunkowego w toku weryfikacji, opinia z dnia [...] dopuszczona została jako dowód w sprawie postanowieniem z dnia [...], zaś do stron przesłana została kopia operatu szacunkowego.
Wobec braku uwag stron przedmiotowego postępowania, odnoszących się do określonej przez biegłego wartości nieruchomości, zostanie wydana decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania. Organ podkreślił, że czynności przez niego podejmowane w toku postępowania były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik niniejszego postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Ponadto, Wojewoda [...] bezwzględnie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a., informując strony o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, podając przyczynę zwłoki oraz wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wszystkie czynności podejmowane były przez organ w możliwie najkrótszych odstępach czasowych wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz z zawartych z rzeczoznawcami umów.
Wszystkie czynności miały wyłącznie merytoryczny charakter i wynikały zarówno z obowiązków organu, jak również z czynności podejmowanych w toku postępowania przez pełnomocnika stron. Ponadto, z uzyskanych przez organ informacji wynika, że prowadzone w Ministerstwie postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego nie zakończyło się nałożeniem na biegłego jakiejkolwiek kary, zaś wystąpienie przez pełnomocnika z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania stanowiło zasadniczy element dalszego prowadzenia postępowania odszkodowawczego z udziałem kolejnego biegłego i koniecznością powtórzenia wszystkich czynności związanych z określeniem wartości nieruchomości.
Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że z uwagi na rangę społeczną prowadzonych postępowań mających na celu ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wymagają one szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Jednocześnie bez wątpienia istnieje społeczne niezadowolenie osób pozbawianych prawa własności, co również nie pozostaje bez wpływu na przebieg postępowań. Odnosząc się do wniosku o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł, mając na uwadze wyjaśnienia co do przyczyn, dla których postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone ponownym wydaniem decyzji administracyjnej, Wojewoda [...] wskazał, że jest on bezzasadny.
Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o oddalenie skargi, a ponadto oświadczył, że prawdopodobnie w tym postępowaniu dowód z opinii biegłego został dopuszczony na podstawie art. 84 K.p.a., bez przetargu. Termin dla biegłego do ustosunkowania się do uwag i opinii mija 19 kwietnia 2018 r. Wskazał, że przyczyną opóźnienia wydania decyzji była konieczność powołania drugiego biegłego w związku z odwołaniem poprzedniego, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne, zainicjowane przez pełnomocnika skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postepowania organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postepowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 K.p.a.
Nowelizacja K.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935, dalej jako: "ustawa nowelizująca") wprowadziła w art. 37 K.p.a. istotne zmiany w zakresie trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Jednakże w niniejszej sprawie należy, w ocenie sądu, stosować przepisy dotychczasowe, co oznacza, że skarżący zobowiązani byli do poprzedzenia skargi do sądu złożeniem zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do Ministra Infrastruktury (art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017r.). Stosownie bowiem do art. 16 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.
Z kolei art. 17 ust.1 ustawy nowelizującej stanowi, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można wywieźć ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji.
Z przytoczonych unormowań wynika zatem, że skarżący, którzy przed wniesieniem skargi złożyli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w dniu [...], zaś skargę do sądu w dniu [...] (data nadania przesyłki w UPT), wyczerpali tryb wymagany normą art. 37 § 1 K.p.a.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić na wstępie należy, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest przede wszystkim ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, sąd powinien zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., bowiem tylko wówczas uzasadniona jest kognicja sądu administracyjnego. Po drugie, sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest poprzedzeniem jej określonym środkiem zaskarżenia oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postepowania.
Jak wyjaśniono wcześniej, skarga została poprzedzona zażaleniem złożonym w trybie art. 37 § 1 K.p.a., bezspornie też kontrolowane postępowanie należy do katalogu spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)
W ocenie Sądu, zarzut przewlekłości postępowania jest w zasadniczej osnowie trafny. Przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.
Weryfikacja przebiegu poddanego kontroli sądu postępowania prowadzi do wniosku, że uzasadniony jest zarzut przewlekłości postępowania. Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] i dotychczas nie zostało ostatecznie zakończone. Przewlekłością charakteryzują się szczególnie pierwsze miesiące procedowania przez organ. Z akt administracyjnych nie wynika, aby między datą wszczęcia a dniem wyznaczenia biegłego organ podejmował efektywne czynności, zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych.
Pełnomocnik Wojewody zauważa, że postępowanie zostało wszczęte wcześniej, niż nakazują to przepisy. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4b specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zgodnie zaś z art. 12 ust. 4g w terminie 60 dni od nadania decyzji wywłaszczeniowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednakże cytowane unormowania określają termin wydania decyzji, a nie wszczęcia postępowania. Powszechnie wiadomo, że wydanie decyzji, ustalającej odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość może być znacznie utrudnione czy wręcz niemożliwe w terminach wskazanych w ustawie. Przeprowadzenie zatem części procedury jeszcze zanim decyzja o realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna winno zapobiegać przedłużaniu postępowania. Organ jednak nie wykorzystał efektywnie czasu między wszczęciem postępowania (26 lutego 2016 r.), a kolejną efektywną czynnością, jaką było wyznaczenie biegłego.
Nie usprawiedliwiają takiego okresu czynności podejmowane wówczas przez organ, zmierzające do ustalenia stanu nieruchomości, wyjaśnienia, które z nich są nieruchomościami leśnymi czy podlegają badaniom archeologicznym etc. Te informacje nie miały istotnego znaczenia w sprawie. Ponadto, organ próbował kwestie te wyjaśniać kilka miesięcy po wszczęciu postępowania.
Słuszne są również zastrzeżenia strony, dotyczące terminowości powiadomienia jej o możliwości zapoznania się z przedłożonymi operatami. W ocenie Sądu, konieczność weryfikacji operatu przez organ, nie zwalnia od obowiązku niezwłocznego powiadomienia zainteresowanych o jego złożeniu do akt sprawy. Weryfikacja (ocena dowodu przez organ) winna bowiem odbywać się w toku postępowania jawnego dla strony, nie zaś być rezultatem prowadzonej wyłącznie z biegłym korespondencji.
Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że analiza akt sprawy potwierdza zarzuty skargi, że w ponad dwuletnim procedowaniu nadmierne przerwy w kolejnych czynnościach organu dotyczyły okresów po wszczęciu postępowania, jak i po złożeniu operatu przez biegłego. Pomimo, że organ informował strony w trybie art. 36 § 1 i 2 K.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na niemożność dotrzymania terminu określonego w art. 35 K.p.a., to jednak nie wiadomo jakie okoliczności stanowiły przyczynę przedłużenia procedowania w sprawie (organ nie wskazał jakie konkretne czynności uniemożliwiły mu załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a.).
Ponadto, warto podnieść, że decyzja powinna być wydana w ciągu 60 dni od nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji a nie np. wydania nieruchomości, stąd okoliczności faktycznego wydania nieruchomości nie mogą usprawiedliwiać opóźnionego działania organu.
Nie są przekonującym usprawiedliwieniem argumenty organu, że równolegle prowadził postępowanie w kilkudziesięciu analogicznych sprawach.
Powyższe okoliczności, jak i stosunkowo niedługie okresy opieszałości organu uzasadniają natomiast wniosek, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru.
Nie dają podstawy do zarzutu przewlekłości okresy, gdy postępowanie nie toczyło się, kiedy organ oczekiwał na złożenie opinii przez biegłego, czy oczekiwał na stanowiska stron.
Konkludując, Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie, nie podzielając jednak wniosku o rażącym charakterze przewlekłości. Załączone akta administracyjne oraz wynikająca zeń chronologia podejmowanych w sprawie czynności, zarzutu rażącego charakteru przewlekłości, rozumianej jako poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia, nie potwierdzają.
Z uwagi na powyższe, wobec niezakończenia postępowania administracyjnego do daty orzekania, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu kończącego postepowanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie z przyczyn wskazanych wyżej Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że organ w sposób rażący naruszył prawo ową przewlekłością oraz żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżących w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., uznając, iż żądanie to, z uwagi brak cech rażącego naruszenia prawa przez organ, nie znajduje uzasadnienia.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 205 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżących ich częściowy zwrot, obejmujący wpis sądowy od skargi 100 zł i koszty zastępstwa procesowego, na które składały się wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym, określone na kwotę 240 zł., w związku z częściowym jedynie uwzględnieniem skargi oraz opłatą od pełnomocnictwa (17 zł).
M.K.