Uzasadnienie
W dniu [...] S.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] w sprawie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wraz z przyłączami do budynku handlowego położonego w B. przy ulicy A nr 4h, wnosząc o: zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; powiadomienie organu wyższego stopnia o mających miejsce nieprawidłowościach w funkcjonowaniu PINB w B.; zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od PINB w B. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.
W motywach skargi strona wskazała, że postanowieniem z [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za zasadne jej zażalenie na bezczynność w załatwieniu sprawy administracyjnej i wyznaczył PINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 24 listopada 2014 r. Do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności.
Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie argumentując, że w dniu [...] wpłynął wniosek S.M. o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej zlokalizowanej na działkach nr ewid. 340/40, 340/43 obręb [...]B. wraz z przyłączem do budynku handlowego położonego w B. przy ul. A nr 4h.
Pismem z dnia 5 maja 2014 r. PINB w B. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
W dniu 28 maja 2014 r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości stwierdzając, iż budynek usługowy wyposażony jest w niezbędną infrastrukturę techniczną w postaci przyłącza wody, kanalizacji i ENN. Z wyjaśnień złożonych do protokołu przez L. M. wynika, że nie zna ona daty budowy przyłącza i sieci wodociągowo- kanalizacyjnej, z której zasilana jest jej część obiektu. L.M. przedłożyła do wglądu dokumenty potwierdzające dokonanie wpłaty za realizację przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto wyjaśniła, że nie ma wiedzy, kto zarządza siecią w obecnej chwili.
W trybie art. 36 k.p.a. organ poinformował, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne nie mogło się zakończyć w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin zakończenia na dzień 25 września 2014 r. Dodatkowo w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ wezwał gestora sieci do złożenia stosownych wyjaśnień w zakresie realizacji, użytkowania i eksploatacji przedmiotu postępowania.
Po rozpatrzeniu zażalenia S.M., przekazanego przy piśmie organu z dnia 24 września 2014 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz pisma z dnia 26 września 2014 r. wniesionego drogą elektroniczną będącego w swej treści uzupełnieniem w/w zażalenia na bezczynność, WINB w Ł. postanowieniem z dnia [...] wyznaczył PINB w B. dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 24 listopada 2014 r.
W chwili obecnej organ zbiera niezbędny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy.
Odnosząc się do treści skargi PINB stwierdził, że jest ona zasadna. Podkreślił jednak, że zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest od niego niezależne. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne, rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od niego zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. PINB podkreślił, że każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji, w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który powoduje - przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej - nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach.
W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, trzech referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2, na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe, m.in. A S.A.
PINB w B. wyjaśnił dodatkowo, iż prowadzi kilkadziesiąt odrębnych postępowań administracyjnych z udziałem S.M., który wykorzystując skrupulatnie prawne możliwości swojego uczestnictwa w prowadzonych postępowaniach oraz przysługujące mu uprawnienia obnaża błędy ustrojowe, nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu, przy jednoczesnym braku akceptacji ze strony organów zwierzchnich. Dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność, czy też przewlekłość nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększenia kadry inspektoratu, na co potrzebne są środki finansowe, których w budżetówce na chwilę obecną nie ma.
Na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. skarżący poparł skargę i złożył kserokopię uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...]. Wniósł ponadto o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym zestawieniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.
z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi S. M. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wraz z przyłączami do budynku handlowego położonego w B. przy ul. A nr 4h.
Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).
W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.
Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez S.M. trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność PINB. Niewątpliwie, skarżący pismem opatrzonym datą 31 lipca 2013 r. w dniu 7 sierpnia 2014 r. wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wyżej wskazanej inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 listopada 2014 r. W dniu 29 stycznia 2015 r. S.M. wniósł do tutejszego sądu skargę na bezczynność organu I instancji. Wobec powyższego brak jest jakichkolwiek podstaw do odrzucenia skargi, jak wnioskował o to PINB w treści odpowiedzi na skargę, nie precyzując zresztą żadnych podstaw prawnych w tym zakresie.
Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Odnosząc się do zarzutu bezczynności w postaci niewydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę skarżącego stwierdzić trzeba, że zarówno w dacie złożenia skargi, jak i w dniu rozprawy – 6 maja 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. niewątpliwie pozostawał w bezczynności w przedmiocie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Okoliczność tę przyznał zresztą sam organ w treści odpowiedzi na skargę.
Z akt sprawy wynika, że wniosek S.M. o wszczęcie postępowania wpłynął do PINB w dniu [...]. Pierwszą czynność w tej sprawie w postaci zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ podjął dopiero w dniu 5 maja 2014 r., a następnie w dniu 28 maja 2014 r. przeprowadził oględziny nieruchomości. Po upływie niespełna trzech miesięcy PINB pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. zwrócił się Spółka A z o.o. jako gestora sieci o złożenie wyjaśnień dotyczących realizacji, użytkowania, eksploatacji sieci wraz z przyłączami i przedstawienie stosownej dokumentacji związanej z ich realizacją, nie zakreślając jednak żadnego terminu na udzielenie odpowiedzi. W dniu 17 września 2014 r. w siedzibie organu stawiła się L.M., która złożyła odpowiedź Spółki A. z o.o. z dnia 11 września 2014 r. dotyczącą budynku przy ul. A nr 4a, umowę o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z dnia [...] nr [...] dotyczącą budynku przy ul. A nr 4h, warunki techniczne, protokół odbioru oraz mapy.
Od tego momentu, co potwierdza materiał dowodowy sprawy, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania, pomimo wyznaczenia przez [...]WINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy do dnia 24 listopada 2014 r., przede wszystkim zaś nie wydał żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Nadto w toku niniejszego postępowania PINB zaledwie dwukrotnie - pismami z dnia 25 sierpnia 2014 r. i 25 września 2014 r. - zawiadomił strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o braku możliwości zakończenia postępowania w ustawowym terminie "z uwagi na brak zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie". Bezczynność organu ma wobec tego charakter oczywisty i - co za tym idzie - rażący.
Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji organu zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę o problemach kadrowych i finansowych, podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi wynikającymi ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej organu. Kłopoty organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania, jakimi może być brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt IV SAB/Wa 35/07 oraz z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 123/11, w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 29/13, w Opolu z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 57/13, wszystkie dostępne na stronie internetowej – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych powodów sąd w trybie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę S.M. i w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Jednocześnie w punkcie drugim sentencji wyroku sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu I instancji miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zupełna bierność PINB, podejmowanie w znacznych odstępach czasu czynności pozornych oraz fakt, że do dnia wyrokowania nie zostały podjęte żadne czynności dowodowe, nie mówiąc już o braku aktu dotyczącego rozstrzygnięcia sprawy co do meritum, nie zasługuje na aprobatę.
Poczynione wyżej rozważania oraz podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności uzasadniały wymierzenie organowi grzywny w wysokości 200 zł, o czym orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna w takiej wysokości powinna spełnić swoją dyscyplinującą rolę.
O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w punkcie czwartym sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz poniesione przez skarżącego wydatki związane ze stawiennictwem na rozprawie w wysokości 96,95 zł.
Sąd za niezasadny uznał natomiast wniosek skargi o wystąpienie z sygnalizacją do organu wyższego stopnia w oparciu o art. 155 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie przepis ten przewiduje taką możliwość w przypadku stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, niemniej jednak z akt sprawy wynika, że stan opieszałości PINB jest doskonale znany organowi wyższego stopnia z urzędu, który rozpatruje szereg zażaleń skarżącego na niezałatwianie w terminie spraw przezeń zainicjowanych.
IB