Uzasadnienie
L.M. wniósł skargę na bezczynność E. w Ł., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem.
W konsekwencji wniósł o:
- - zobowiązanie E. w Ł. do rozpatrzenia wniosku L.M. o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;
- - stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł;
- - zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że 29 kwietnia 2023 r. skierował do E. w Ł. wniosek o udostępnienie informacji publicznej odnośnie projektu "Przebudowa wybranych przestrzeni obiektu [...] na potrzeby [...] C. w Ł. - kolejne etapy realizacji inwestycji. Wnioskodawca domagał się udostępnienia:
- - pełnych danych dotyczących zatwierdzonej ostatecznie membrany akustycznej (mikroperforowanej) na piętrach obiektu +4 +3 +2 z zakresu firmy T. sp. z o. o., w szczególności:
- 1) karty materiałowej,
- 2) wzoru mikroperforacji, jeżeli nie jest on wymieniony w karcie materiałowej,
- 3) badanie akustyczne ISO 354,
- 4) potwierdzenie, gdzie (w jakim zakładzie) sam proces mikroperforacji został wykonany.
Pismem z 11 kwietnia 2023 r. organ poinformował o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie prawnych możliwości przekazania żądanych informacji i wskazał, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielna w terminie do 2 maja 2023 r.
W ocenie skarżącego organ przedłużając termin udostępnienia informacji publicznej rażąco naruszył przepisy postępowania, a tym samym, nie rozpatrując wniosku merytorycznie, pozostaje w bezczynności.
Końcowo skarżący wskazał, iż celem uzyskania informacji we wskazanym zakresie było sprawdzenie, czy w projekcie nie zastosowano metody, która chroniona jest patentem należącym do skarżącego. W przypadku wykrycia takiej okoliczności, skarżący miałby możliwość prawnej reakcji, natomiast w przypadku nieuzasadnionego przedłużenia terminu do udostępnienia informacji istnieje wysoce duże prawdopodobieństwa, iż inwestycja ta wejdzie w okres realizacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Przypomniał, że wnioskiem z 29 marca 2023 r. skarżący zażądał udostępnienia informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie. Zdaniem organu wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądanych informacji. We wniosku określił tenże zakres w następujący sposób: "pełnych danych dotyczących (...) membrany". Z powyższego żądania organ nie mógł jednak w sposób precyzyjny wywnioskować, jakie informacje są przedmiotem zapytania. W związku z powyższym organ uznał, że przedmiotem analizy będą dokumenty, których przykładowy katalog zawarł wnioskodawca w swym piśmie: karta materiałowa, wzór mikroperforacji i badanie akustyczne ISO 354. W odpowiedzi na wniosek organ niezwłocznie przystąpił do badania zakresu żądanych dokumentów oraz zapoznał się z ich treścią i powziął wątpliwość odnośnie prawnych możliwości udostępnienia tychże dokumentów. W konsekwencji zwrócił się do zainteresowanych podmiotów o złożenie stosownych wyjaśnień.
W piśmie otrzymanym 4 kwietnia 2023 r. od G. spółki. z o.o. w K. wyjaśniono, że żądane dokumenty są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W związku z taką informacją, otrzymaną od podwykonawcy organ 6 kwietnia 2023 r. zwrócił się do głównego wykonawcy projektu o ustosunkowanie się i przedłożenie kopii dokumentów wskazanych w piśmie podwykonawcy. Jednocześnie wyznaczył wykonawcy 14 dniowy termin na dokonanie powyższych czynności. Równolegle organ powiadomił wnioskodawcę, że w przedmiocie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej toczy się postępowanie wyjaśniające i w związku z tym przedłużono termin na udzielenie odpowiedzi do 2 maja 2023 r. W dniu 19 kwietnia organ otrzymał odpowiedź od głównego wykonawcy, tj. T. z siedzibą w P., a w tym samym dniu wpłynęła do organu przedmiotowa skarga na bezczynność. Po zapoznaniu się z przesłanymi przez spółkę dokumentami organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej i wysłał ją wnioskodawcy, tym samym skarga nie jest uzasadniona.
Organ zaznaczył, że podejmował niezwłocznie działania mające na celu wyjaśnienie sprawy i był uprawniony, na podstawie art. 13 u.d.i.p. do przedłużenia 14 dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej, dochował też wymogów formalnych w tym zakresie, tj. powiadomił wnioskodawcę o opóźnieniu, wskazał jego przyczynę i określił termin na udostępnienie informacji. Organ nie skorzystał przy tym z możliwości, jakie daje ustawodawca i nie wykorzystał maksymalnego terminu określonego w przywołanym wyżej przepisie (terminu 2 miesięcy).
Wobec tego, zdaniem organu skarga na bezczynność jest nieuzasadniona. Organ dokonał działań wymaganych przez prawo, w terminach określonych przez właściwe przepisy. Od chwili wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji w okresie około miesiąca, organ otrzymał i zapoznał się z treścią pism od podwykonawcy i wykonawcy oraz sporządził kolejne pisma do wykonawcy, do wnioskodawcy o przedłużeniu terminu, oraz decyzje odmowną. Nie można więc uznać, że organ pozostawał w bezczynności.
W piśmie procesowym z 14 lipca 2023 r. organ wyjaśnił, że 4 maja 2023 r. wydana została decyzja o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji, która została załączona do nadesłanego do sądu pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skargę należało oddalić.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Wyjaśnić zatem należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy skarżący pismem z 29 marca 2023 r. na podstawie przepisów u.d.i.p. skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pełnych danych dotyczących zatwierdzonej ostatecznie membrany akustycznej (mikro perforowanej) na piętrach obiektu +4 +3 +2 z zakresu firmy T. sp. z o.o.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ zwrócił się do zainteresowanych podmiotów o złożenie wyjaśnień. Po otrzymaniu 4 kwietnia 2023 r. wyjaśnień od podwykonawcy, spółki G. w K., że żądane dokumenty są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, 6 kwietnia 2023 r. zwrócił się do głównego wykonawcy projektu firmy T. o ustosunkowanie się i przedłożenie kopii dokumentów wskazanych w piśmie podwykonawcy, wyznaczając 14 dniowy termin na dokonanie tych czynności. Następnie 11 kwietnia 2023 r. powiadomił wnioskodawcę, że w przedmiocie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej toczy się postępowanie wyjaśniające i przedłużył termin na udzielenie odpowiedzi do dnia 2 maja 2023 r., czego skarżący nie kwestionuje.
Po otrzymaniu 19 kwietnia 2023 r. odpowiedzi od T. w P. (pismo od T. datowane na dzień 17 kwietnia 2023 r.) i zapoznaniu się z przesłanymi dokumentami organ wydał 4 maja 2023 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W międzyczasie 19 kwietnia 2023 r. wniesiona została przedmiotowa skarga.
Wskazać zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku – E. w Ł., jako instytucja kultury prowadzona przez miasto Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a mianowicie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem;
2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
W ocenie sądu analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym, na dzień wniesienia skargi nie można mówić o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 29 marca 2023r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej we wskazanym zakresie.
Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Należy zauważyć, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w P. z 19 lutego 2020 r., II SAB/Po 4/20 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji.
Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej.
Jak podnosi się w orzecznictwie bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p. nie komunikuje stronie w żaden sposób, jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 czerwca 2019 r., II SAB/Bk 33/19).
W niniejszej sprawie, poza sporem pozostaje zarówno to, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu 29 marca 2023r. oraz to, że organ pismem z 11 kwietnia 2023 r., a zatem przed upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku, poinformował skarżącego – stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - że w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie prawnych możliwości przekazania żądanych informacji odpowiedź będzie udzielona do 2 maja 2023 r. W tej sytuacji, termin do udzielenia przez organ żądanej przez skarżącego informacji publicznej został przedłużony do tej daty, co wynikało z zastosowania procedury określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
W ocenie sądu skorzystanie przez organ z możliwości wydłużenia terminu na rozpatrzenie wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej nie budzi wątpliwości, a podane przez organ przyczyny opóźnienia, w kontekście charakteru żądanej przez skarżącego informacji zasługują na akceptację. Z treści samej skargi wynika, że celem wniosku było sprawdzenie, czy w projekcie nie zastosowano metody, która chroniona jest patentem należącym do skarżącego. Wobec tego ustalenie czy istnieją prawne możliwości przekazania skarżącemu żądanych, tj. m.in. czy żądana informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozwalało na zastosowanie trybu przewidzianego art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie sądu także zakreślony przez organ termin na rozpoznanie wniosku jest adekwatny do zakresu przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego.
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem określona w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. procedura została zastosowana prawidłowo. Nie zmienia tego okoliczność, że organ wydał decyzję 4 maja 2023 r., czyli 2 dni po upływie ustalonego wcześniej terminu, a to z tego względu, iż terminy przewidziane art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. mają charakter instrukcyjny (por. wyroki NSA z 19 maja 2017 r. I OSK 2733/15 oraz z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4457/21. Skoro zatem organ wydał decyzję z 4 maja 2023 r., czyli w 2 miesięcznym terminie przewidzianym art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie można mu zarzucić bezczynności w jego rozpoznaniu.
W tym stanie rzeczy, sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił w całości.