Uzasadnienie
D.R. wystąpił w dniu 12 czerwca 2007 r. do Wójta Gminy L., będącego Przewodniczącym Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L., o udostępnienie protokołu z posiedzenia tej Komisji z dnia 1 grudnia 2006 r., na którym podejmowane były zagadnienia związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą.
Pismem z dnia 12 lipca 2007 r. Przewodniczący Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. poinformował D.R., że wniosek o udostępnienie protokołów zostanie rozpatrzony na najbliższym posiedzeniu Komisji.
Od tego pisma D.R. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł..
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, wskazując, że warunkiem koniecznym do wniesienia odwołania jest wydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej, natomiast w przedmiotowej sporządzono jedynie pismo zawierające informację o terminie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 czerwca 2007 r.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.R., na podstawie art. 21 i art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wniósł m.in. o nakazanie Wójtowi Gminy L. udostępnienia protokołów z posiedzeń Komisji oraz o ukaranie go na podstawie art. 23 ustawy.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący wyjaśnił, że złożona skarga jest skargą na bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, czyli Wójta Gminy L..
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Łd 60/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Wójta Gminy L. - Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. - do załatwienia w terminie 14 dni wniosku D.R. z dnia 12 czerwca 2007 r.
Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych są gminnymi organami pomocniczymi, które realizują zadania publiczne z zakresu zadań własnych gminy, co w konsekwencji daje podstawę do stwierdzenia, iż w świetle art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej organy te mają między innymi obowiązek sporządzania i udostępniania protokołów lub stenogramów swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Sąd podkreślił, że żądanie wnioskodawcy z dnia 12 czerwca 2007 r. nie zostało uwzględnione, jak również nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani informacja, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem Wójt Gminy L., będący Przewodniczącym Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L., pozostawał w bezczynności.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy L., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 18 ust 1 i 2 i art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.). W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, że pismo D.R. z dnia 12 czerwca 2007 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji, że skarga D.R. była skargą na bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, oraz że protokoły Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. w całości mają przymiot informacji publicznej i winny być udostępniane bez ograniczeń.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pisma D.R. z dnia 12 czerwca 2007 r. nie można potraktować jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jest to pismo w sprawie indywidualnej, jaką jest postępowanie, które toczyło się w stosunku do strony w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w której Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. udzielała opinii.
Wójt Gminy L. zaznaczył, że D.R. mógł zapoznawać się z aktami sprawy zgromadzonymi w tym postępowaniu, stosowanie do art. 73 § 1 k.p.a., co też wielokrotnie czynił, nie zgłaszając żadnych uwag i zastrzeżeń do zgromadzonego w aktach sprawy materiału. W jego ocenie nie można oczekiwać, aby udostępniał protokoły Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w całości, bowiem o ile gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych można w całości potraktować jako informację publiczną, o tyle protokoły z posiedzeń organu opiniującego, jakim jest Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, już nie. Zawierają one bowiem informacje dotyczące prowadzenia polityki antyalkoholowej w stosunku do konkretnych osób, które kieruje się na leczenie odwykowe, a także informacje w zakresie bezpieczeństwa rodzin dotkniętych problemem alkoholizmu.
Wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 198/08, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, powołana ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 2, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że nie każdy wniosek, z którego treści wynika żądanie udostępnienia informacji publicznej, może zostać załatwiony w trybie przepisów tej ustawy.
D.R. złożył w dniu 12 czerwca 2007 r. wniosek o udostępnienie protokołu z posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L., wskazując, że na posiedzeniu tym podejmowano zagadnienia dotyczące jego działalności gospodarczej. Natomiast w piśmie z dnia 28 sierpnia 2007 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., podał, że żądanie swoje opiera na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i że interesują go protokoły dotyczące jego działalności gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że w sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdyż D.R. nie domagał się odpowiedzi na pytanie o fakty objęte jej zakresem. Zawarty w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzut bezczynności Wójta Gminy L. - Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. nie mógł być zatem uznany za zasadny.
Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działający w imieniu Wójta Gminy w L. - Sekretarz Gminy wystosował do D.R. pismo w związku z wystąpieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie udostępnienia protokołu z posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L., z prośbą o przybycie w dniu 31 października 2007 r. do Urzędu Gminy L. w celu zapoznania się z dokumentami dotyczącymi sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie jest uzasadniona.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy wystąpienie D.R. z dnia 12 czerwca 2007 r. w zakresie żądania udostępnienia protokołów z posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. objęte jest zakresem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a jeśli tak, to czy Wójt Gminy L. – będący Przewodniczącym ww. Komisji, nie wydając decyzji o odmowie udzielania informacji publicznej, pozostaje w bezczynności.
W artykule 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzona została ogólna zasada, uznająca każdą informację o sprawach publicznych za podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 ww. ustawy jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym definicji tego pojęcia. W orzecznictwie sądowym ukształtowało się stanowisko, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja musi odnosić się do faktów. Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 i 6 ustawy będzie zatem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II Sa 1956/02, Mon.Praw. 2002, nr 23; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06, niepubl.).
Korzystanie z informacji publicznej nie może zmierzać do dokonania innych czynności przewidzianych w procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje określony podmiot (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02, niepubl., wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02, niepubl.). Nie mają jednakże charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, czy polemiki z dokonanymi ustaleniami.
Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Samo żądanie zatem udostępnienia informacji publicznej nie zawsze oznacza, że może zostać ono załatwione w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził między innymi, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdyż D.R. nie domagał się odpowiedzi na pytanie o fakty objęte zakresem tej ustawy. Składając bowiem wniosek o udostępnienie protokołów z posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w L. skarżący stwierdził, że zapadały tam decyzje odnoszące się do jego działalności gospodarczej, związane z zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych. Zwracając się z kolei do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., pismem z dnia 28 sierpnia 2007 r., potwierdził, że interesują go zagadnienia opisane w protokołach z posiedzenia Komisji, w części dotyczącej jego działalności gospodarczej.
Rozpatrując zatem ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny musi mieć na względzie treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), w myśl którego Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skoro zatem Sąd II instancji w wyroku z dnia 18 września 2008 r. uznał, że zakres żądania strony z dnia 12 czerwca 2007 r. nie jest objęty przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy indywidualnej sprawy skarżącego, to Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę, musi zastosować się do tej oceny prawnej. Z kolei aby mówić o bezczynności jakiegoś podmiotu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, musi on być zobowiązany do jej udzielania. Jeśli zaś do sprawy nie ma zastosowania ww. ustawa o dostępie do informacji publicznej, a informacja, której żąda strona, nie jest informacją publiczną w jej rozumieniu, organ nie pozostaje w bezczynności.
W wyroku z dnia 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków.
W rozpatrywanym przypadku Sąd, dokonując kwalifikacji żądanej informacji, doszedł do wniosku, że nie jest ona informacją publiczną, dotyczyła bowiem jego sprawy indywidualnej. Oceny tej nie mogło zmienić złożone w toku postępowania sądowego pismo skarżącego z dnia 5 marca 2009 r., zawierające wniosek o zwrot Wójtowi Gminy L. części nadesłanych przez organ do Sądu akt sprawy, jako niebędących aktami sprawy o udostępnienie informacji publicznej, a związanych z innymi przedmiotowo postępowaniami prowadzonymi przez Wójta Gminy L.. Wyjaśnić należy, że nie jest rzeczą Sądu dokonywanie ocen, które z przesłanych w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. dokumentów organ może Sądowi przekazać.
Natomiast w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na postawie akt sprawy. Jeśli zatem Sąd uzna, że część z przesłanych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie jest związanych ze sprawą, nie bierze ich pod uwagę wydając rozstrzygnięcie.
Na marginesie tylko podnieść należy, że przywołany w skardze art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepisem karnym, penalizującym każdy przypadek nieudostępnienia, wbrew ciążącemu obowiązkowi, informacji publicznej. Postępowanie, do jakiego może dojść w związku z podejrzeniem popełnienia takiego czynu, regulowane będzie nie przez przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz przez przepisy Kodeksu postępowania karnego.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
LF