Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 27 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 51/23

Uzasadnienie

A.D., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, złożyła skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o:

1. 1. zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 kwietnia 2023 r. i udzielenia informacji publicznej,
2. 2. orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
4. 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że A.D. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach z dnia 17 kwietnia 2023 r. w zakresie danych dotyczących szczepień ochronnych. Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. organ nie udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania zadane w trybie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że do dnia dzisiejszego skarżącej nie udostępniono innych informacji poza zawartymi w piśmie z dnia 28 kwietnia 2023 r. mimo takiego obowiązku. W ocenie pełnomocnika skarżącej, przesłane przez organ odpowiedzi są niewystarczające, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielenia skarżącej informacji publicznej.

Nadto zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ winien był udostępnić informację publiczną na żądanie skarżącej, albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia stosownie uzasadniając decyzję.

W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach wniósł o oddalenie skargi w całości, jako niezasadnej. Ponadto pełnomocnik organu wyjaśnił, że skarżąca w żaden sposób nie sprecyzowali w jakim zakresie udzielone odpowiedzi uznają za niewystarczające.

Odnosząc się do zarzutów stawianych w skardze pełnomocnik organu podniósł, że skarżąca pismem datowanym na dzień 17 kwietnia 2023 r. działając na podstawie art. 2 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosła o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu hae-mophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?

Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?

Według informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustała listę przeciwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?

Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?

Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?

W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?

W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?

Następnie pełnomocnik organu wskazał, że pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. adresowanym do skarżącej organ wyjaśnił, że w zakresie pytania 1, 9, 10, 11, 12 i częściowo w zakresie pytania 2 i 4 wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej a tym samym brak jest podstaw prawnych do udzielenia na nie odpowiedzi. Dodatkowo organ poinformował skarżącą, że w zakresie danych wnioskowanych w pkt 3, 5, 6, 8 oraz częściowo w zakresie pkt 2 i 4 nie jest w ich posiadaniu, a ponadto, w odniesieniu do danych wnioskowanych w pkt 3 organ wskazał, że w jego ocenie dane te podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o statystyce publicznej. W odniesieniu do danych wnioskowanych w pkt 7 organ wyjaśnił, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną wobec powyższego wezwał skarżącą w terminie 7 dni do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odniesieniu do powyższego pełnomocnik organu dodał, że przedmiotowe wezwanie pozostało bez odpowiedzi, wobec powyższego decyzją z dnia 18 maja 2023 r., znak EP.9012.1.2.333.2023.KZ, organ odmówił skarżącej udostępnienia przetworzonej informacji publicznej w postaci szczegółowych danych dotyczących ilości ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. w ciągu ostatnich 5 lat. Do dnia przekazanie niniejszej odpowiedzi na skargę strona nie wniosła odwołania od przedmiotowej decyzji.

Mając na uwadze przywołane przepisy i wypracowany dorobek judykatury pełnomocnik organu stwierdził, iż słusznie za informację publiczną nie zostały uznane informacje dotyczące ilości lat, przez które maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki na określone we wniosku choroby (pkt 1), czy też informacja dotycząca sposobu w jaki lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki i wskazania badań, które może wykonać w tym zakresie (pkt 11). Pytania te nie tylko dotyczą stricte wiedzy medycznej a nie spraw publicznych, ale ponadto mają charakter abstrakcyjny i odnoszą się nie tyle do sfery faktów co do sfery wiedzy posiadanej przez organ.

Również pytania dotyczące osoby, która ustala listę przeciwskazań do szczepień i odpowiedzialności za te ustalenia (pkt 4), czy stricte pytania dotyczące sprzeczności przymusu administracyjnego z art. 47 Konstytucji (pkt 9) i możliwości dochodzenia odszkodowania za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych (pkt 10) nie mogą być uznane za pytania dotyczące informacji publicznej w swej istocie dotyczą bowiem wykładni obowiązujących przepisów prawa.

Nadto pełnomocnik organu podniósł, że nie stanowią również informacji publicznej pytania dotyczące prawdziwości zalecenia przez Światową Organizację Zdrowia szczepień ochronnych (pkt 12), które nie tylko nie dotyczy faktów, ale również nie dotyczy działalności organów władzy publicznej. Za informację publiczną nie może zostać również uznane pytanie dotyczące ilości szczepień odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania organu. Jednocześnie pełnomocnik organu podkreślił, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie obliguje lekarzy do przekazywania państwowemu inspektorowi sanitarnemu informacji o odroczonym szczepieniu, tym samym organ nie tylko nie posiada, ale również nie ma prawnych możliwości zweryfikowania rzeczywistej ilość szczepień odroczonych na terenie swojego działania.

Odwołując się do orzecznictwa pełnomocnik organu podniósł, że organ nie pozostaje również w bezczynności w zakresie żądanych informacji dotyczących ilości grzywien nałożonych na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego (pkt 5) oraz dotyczących podania ilości dzieci i dorosłych do 19 roku życia, którzy zmarli do 4 tygodni od szczepienia (pkt 6), czy prowadzenia listy osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień (pkt 2), pytania dotyczące bowiem tutejszy organ takich informacji nie posiada, o czym skarżąca została poinformowana w ustawowym terminie pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak: [...].

W odniesieniu do żądanych informacji dotyczących statystyki wykonania szczepień u osób narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej (pkt 3) pełnomocnik organu wyjaśnił, że organ nie tylko nie wytwarza takich informacji, ale nie jest również w ich posiadaniu. Ponadto, w ocenie organu, żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jednocześnie pełnomocnik organu podkreślił, że stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznym. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej ustawa określa zasady i tworzy podstawy rzetelnego, obiektywnego, profesjonalnego i niezależnego prowadzenia badań statystycznych, których wyniki mają charakter oficjalnych danych statystycznych, oraz ustala organizację i tryb prowadzenia tych badań i zakres związanych z nimi obowiązków.

W świetle art. 14 w/w ustawy wyniki obliczeń, opracowań i analiz dokonanych na podstawie zebranych w badaniach statystycznych statystyki publicznej danych statystycznych, zwane dalej "wynikowymi informacjami statystycznymi", są powszechnie dostępne, (ust.

1. 1) Statystyka publiczna zapewnia równoprawny, równorzędny i równoczesny dostęp do wynikowych informacji statystycznych, a w szczególności do podstawowych wielkości i wskaźników, (ust, 2) Rodzaje wynikowych informacji statystycznych oraz formy i terminy ich udostępnienia są ustalane w programie badań statystycznych statystyki publicznej, (ust.
2. 3) Wynikowe informacje statystyczne są ujmowane w programie badań statystyki publicznej, o którym mowa w ust. 3, z uwzględnieniem ustawowego usytuowania poszczególnych zadań publicznych, (ust. 4). Udostępnianie i przechowywanie informacji statystycznych reguluje zaś Rozdział 5 w/w ustawy (art. 36 - 39) nakładający na GUS obowiązek ogłaszania udostępniania i rozpowszechniania wynikowych informacji statystycznych. Nadto pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 21 ust. 2 w/w ustawy służby statystyki publicznej mogą: 1) prowadzić na indywidualne zamówienia badania statystyczne nieobjęte programem badań statystycznych statystyki publicznej;

1. 2) wykonywać na zlecenie dodatkowe opracowania i analizy, wykorzystując w tym celu również dane zgromadzone w badaniach objętych programem badań statystycznych statystyki publicznej.

W ocenie zatem pełnomocnika organu, tryb dostępu określony w ustawie o statystyce publicznej stanowi lex specialis w stosunku do trybu dostępu określonego przepisami u.d.i.p., a zatem również w przypadku żądania informacji dotyczącej statystyki szczepień nie będą miały zastosowanie przepisy u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) (zwana dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 151 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (zwana dalej u.d.i.p.).

Na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1. 1) organy władzy publicznej;
2. 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3. 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4. 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5. 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zatem zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej lub że podmiot zobowiązany nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15, Lex nr 2100722).

Jak wskazano powyżej organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek z dnia 17 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu – 18 kwietnia 2023 r.) w dniu 28 kwietnia 2023 r., zatem dochował terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czego skarżąca nie kwestionuje. Zdaniem strony skarżącej o bezczynności organu świadczy udzielenie odpowiedzi niepełnej, nieudostępnienie przez organ wszystkich posiadanych informacji, objętych zapytaniami.

O bezczynności na gruncie przepisów u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust. 1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie udziela jej, nie wskazuje dodatkowego terminu (nie dłuższego niż 2 miesiące od wpłynięcia wniosku), nie informuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej albo że nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust.

3) albo że obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2), a także gdy nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub umarzającej postępowanie (art. 16). Również w przypadku błędnego uznania, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej albo że informacja powinna być udzielona w innym trybie, zachodzi bezczynność, jeśli podmiot jest w posiadaniu takiej informacji, a jej nie udziela. Należy podkreślić, że bezczynność zachodzi również wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie udziela informacji zgodnie z wnioskiem. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (2).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W niniejszej sprawie niekwestionowanym jest to, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Skierniewicach jest w myśl przepisu ar. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. organem zobowiązanym do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. Państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni wykonują zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej określone w przepisach ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 338), dalej jako "u.p.i.s." i niewątpliwie należą do organów władzy publicznej.

Ustawową definicję informacji publicznej określa przepis art. 1 ust.

1. u.d.i.p., który jako informację publiczną wskazuje każdą informację o sprawach publicznych. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Przepis ten zawiera katalog otwarty, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". W doktrynie oraz orzecznictwie podnosi się, że pojęcie informacji publicznej powinno być definiowane przy uwzględnieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to regulacje formułują konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji. Na tym gruncie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Zauważa się, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji ustawa miała jedynie określać tryb udzielania informacji, natomiast jej zakres przedmiotowy i podmiotowy wynika z samej Konstytucji. Stąd pojęcia informacji publicznej nie można rozpatrywać wyłącznie na tle art. 1 ust. 1 ustawy, bez uwzględnienia treści art. 61 Konstytucji. Przez pojęcie informacji publicznej rozumieć należy wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do władz publicznych, związane z nimi lub w jakikolwiek sposób ich dotyczące. Muszą być one w posiadaniu podmiotów zobowiązanych. Za takim rozumieniem tego pojęcia "przemawiają zarówno standardy międzynarodowe, jak i konstytucyjne, wskazujące na zakres prawa do informacji publicznej, w tym jej przedmiot, a także argumenty celowościowe i wewnątrzsystemowe" (Małgorzata Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego". Toruń 2002).

W orzecznictwie stwierdza się, że co do zasady stanowią informację publiczną informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 u.p.i.s., w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 96/17; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 119/18, opubl. w CBOSA).

W ocenie Sądu nie stanowią natomiast informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. zagadnienia z zakresu wiedzy medycznej, farmakologii, jakości i skuteczności leków i szczepień, ochrony zdrowia oraz metod postępowania leczniczego (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 211/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Lu 10/23, CBOSA). Zagadnienia te nie mieszczą się w zakresie informacji o sprawach publicznych rozumianych jako informacje wytworzone przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, ani też informacje odnoszące się do władz, osób i innych podmiotów publicznych. Za prawidłowe Sąd uznał zatem stanowisko organu, zgodnie z którym waloru informacji publicznej nie posiadają informacje żądane w punkcie 1 oraz w punkcie 11 wniosku skarżącej z dnia 17 kwietnia 2023 r. Okres utrzymywania się odporności po podaniu szczepionki przeciwko każdej z chorób wymienionych w pytaniu numer 1 należy bowiem do sfery wiedzy z dziedziny medycyny i farmakologii i nie pozostaje w kręgu działania organu administracji publicznej jakim jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Skierniewicach, zaś reguły dotyczące badania jakości i skuteczności leków, oraz zadania Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej określają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j.

Dz.U. z 2022 r. poz. 2301 z późn. zm.). Również informacja żądana w punkcie 11 pozostaje poza zakresem działania organu. Skarżąca domaga się wskazania w jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki przed szczepieniem i oczekuje wymienienia konkretnych badań, które można wykonać w tym celu lub w celu wykazania niedoborów odporności. Przedmiot tego pytania wkracza w sferę wiedzy medycznej i nie należy do zadań organu administracji publicznej – powiatowego inspektora sanitarnego. W konsekwencji organ nie był zobowiązany do udzielenia informacji objętych punktem 1 oraz 11 wniosku skarżącej.

Organ w trybie informacji publicznej nie jest także zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów (por.m.in. wyrok WSA z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 664/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 170/22, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 139/22, CBOSA). Nie jest zatem informacją publiczną informacja żądana w punkcie 9 przedmiotowego wniosku, dotycząca wykładni art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz informacja, o której mowa w punkcie 10 wniosku, dotycząca sposobu w jaki można ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych. Ich przedmiotem jest bowiem treść oraz wykładnia obowiązujących przepisów prawa, co według utrwalonego poglądu judykatury nie stanowi informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/19, CBOSA).

Z tego samego powodu należało ustalić, że informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. nie dotyczy pytanie zawarte w punkcie 4, w zakresie w jakim skarżąca domaga się wskazania podmiotu odpowiedzialnego za ustalenie listy przeciwskazań do szczepień oraz zawarte w punkcie 2 pytanie czy osoby dorosłe powyżej 19 roku życia obarczone są administracyjnym przymusem szczepień.

Odnośnie pytania 12 należało wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym nie jest informacją publiczną zagadnienie dotyczące działalności Światowej Organizacji Zdrowia (por.m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/d 164/22, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 132/19, CBOSA). Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym. Zasadnie zatem organ odmówił udzielenia odpowiedzi na to pytanie.

Podsumowując, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie informacje, których dotyczą powyższe żądania zawarte w punktach 1, 9, 10, 11, 12 oraz częściowo w punktach 2 i 4 wniosku z dnia 17 kwietnia 2023 r. nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W konsekwencji należało ustalić, że organ zasadnie poinformował skarżącą, że żądana przez nią informacja w powyższym zakresie nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych przez przepisy u.d.i.p. Informacja ta została przekazana z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. co skutkuje brakiem podstaw postawienia zarzutu bezczynności w omawianym zakresie.

Odnośnie punktów 5, 6, 8 oraz częściowo punktów 2 i 4 wniosku z dnia 17 kwietnia 2023 r. organ poinformował skarżącą, że nie jest w posiadaniu informacji objętych pytaniami zawartymi w tych punktach wniosku. Należy zatem w tym miejscu wskazać, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, iż obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2022 r., III SAB/Gl 94/22, Lex nr 3354325, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 marca 2022 r., II SAB/Bk 6/22, Lex nr 3327139). Podmiot zobowiązany winien jednak w takich sytuacjach pisemnie poinformować wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanych informacji, przy czym aby zwolnić się z zarzutu bezczynności powinien przekazać powyższą informację w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p., tj. nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje (wyrok WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2021 r., II SAB/Sz126/20). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r. (III OSK 3249/21, Lex nr 3217704) wskazuje, że: "przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi wprost, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Nie można zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku wówczas, gdy wyraźnie powiadomił wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji oraz wyjaśnił dlaczego. Przy czym nie jest rzeczą sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości twierdzenia zobowiązanego w tym zakresie (...). Brak jest w tym przedmiocie właściwych instrumentów prawnych. Jeżeli zatem podmiot do którego się zwrócono podaje, że nie posiada żądanej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania ich udostępnienia. W razie natomiast złożenia nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie istnieją środki, w tym karne, czy inne pozwalające na weryfikację tego stanowiska."

Ponadto, w związku z pytaniem zawartym w punkcie 2 wniosku należy wskazać, że stosownie do art. 17 Ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1657 z późn.zm.), dalej: u.z.z.ch.z. organy inspekcji sanitarnej w zakresie szczepień ochronnych sprawują jedynie nadzór, w ramach którego otrzymują od lekarzy sprawozdania z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych, sporządzane na urzędowych formularzach, których wzory oraz tryb przekazywania określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 z późn. zm.). Spośród informacji dotyczących nadzoru sprawowanego nad wykonywaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, charakter informacji publicznej może mieć więc tylko tego rodzaju informacja, jaką organy inspekcji sanitarnej posiadają na podstawie przekazanych im sprawozdań.

Jak wynika z treści załączników nr 4 i 5 powyższego rozporządzenia, sprawozdania sporządzone zgodnie z wzorami określonymi w tych załącznikach podają jedynie zbiorczą liczbę osób poddanych szczepieniom w danym kwartale oraz zbiorczą liczbę osób, które uchyliły się w danym kwartale od obowiązku szczepień. Do sprawozdań dołącza się imienny wykaz osób uchylających się od obowiązku szczepień, jednakże sprawozdanie oraz dołączony do niego wykaz osób nie określają innych danych osób uchylających się od szczepień. Odnośnie zaś informacji dotyczącej odszkodowań, której dotyczy pytanie numer 8, wypada wyjaśnić, że nadzór organów inspekcji sanitarnej w zakresie realizacji obowiązku szczepień ochronnych nie obejmuje kwestii odszkodowawczych. Organem właściwym przy dochodzeniu takich świadczeń jest Rzecznik Praw Pacjenta. Świadczenia te wypłacane są z kierowanego przez Rzecznika Funduszu Kompensacyjnego Szczepień Ochronnych, zatem to ten organ jest właściwy do udzielenia informacji odnośnie procedury zgłaszania i dochodzenia roszczeń związanych z niepożądanymi odczynami poszczepiennymi, a także statystyk odnośnie wypłaty odszkodowań.

Obowiązujące przepisy nie nakładają także na organy inspekcji sanitarnej obowiązku ewidencjonowania wszelkich przypadków zgonów, które nastąpiły w okresie 4 tygodni od szczepienia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że pytanie numer 6 dotyczy wszelkich zgonów, jakie miały miejsce w określonym czasie po szczepieniu, bez względu na przyczynę zgonu, w szczególności bez względu na ewentualną przyczynę w postaci choroby zakaźnej lub niepożądanego odczynu poszczepiennego. W konsekwencji warto odnotować, że odnośnie pytań zawartych w punktach 2, 6 oraz 8 wniosku, co do których organ poinformował o nieposiadaniu żądanych informacji, w świetle obowiązujących przepisów na organie nie ciążą ustawowe obowiązki skutkujące wejściem w ich posiadanie.

Wobec powyższego Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut bezczynności organu w zakresie udzielenia odpowiedzi na żądanie dostępu do informacji publicznej wyrażone w punktach 2, 4, 5, 6, oraz 8 wniosku, w których skarżąca domaga się wskazania listy osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień; liczby szczepień odroczonych na terenie działania organu w okresie ostatnich 5 lat; liczby grzywien nałożonych w tym okresie na lekarzy za niewywiązywanie się z obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego; liczby dzieci i dorosłych, którzy w tym samym 5-letnim okresie zmarli w ciągu 4 tygodni od szczepienia a także informacji – za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie. Odpowiedź informująca skarżącą, że organ nie jest w posiadaniu żądanych przez nią informacji została złożona w dniu 28 kwietnia 2023 r., a więc przed upływem terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. Zatem również w tym zakresie brak podstaw do uznania, że doszło do bezczynności po stronie organu.

Z tych samych powodów należało ustalić, iż w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na żądanie zawarte w punkcie 3 wniosku, w którym skarżąca domaga się odpowiedzi na pytanie, jakie są statystyki szczepień wykonanych u osób narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej za ostatnie 5 lat na terenie działania organu. Organ w terminie poinformował skarżącą, że nie posiada żądanych informacji a ponadto trafnie wskazał, że zasady udostępniania informacji statystycznych regulują przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 459 z późn. zm.), zatem nie podlega ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wypada ponownie przytoczyć pogląd judykatury co do tego, że w sytuacji, w której organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, informuje wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną informacją, nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu wniosku. Jest to bowiem zgodna z prawem forma załatwieniu wniosku w przypadku nieposiadania przez jego adresata żądanej informacji publicznej. Sąd administracyjny nie posiada natomiast instrumentów prawnych, które pozwoliłyby mu, w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność, zweryfikować twierdzenie organu o nieposiadaniu danej informacji publicznej, nawet jeżeli analiza ustawowych obowiązków organu wskazuje, że żądana informacja może znajdować się w jego posiadaniu. W razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 1/23).

Wobec powyższego brak jest także podstaw do uznania, że udzielone skarżącej odpowiedzi były niewystarczające. W szczególności zaś sama skarżąca nie wyjaśniła na czym miałby polegać niewystarczający charakter udzielonych przez organ odpowiedzi ani też nie wykazała, by organ, wbrew złożonemu oświadczeniu, posiadał objęte wnioskiem informacje.

Odnośnie żądania objętego punktem 7 wniosku z dnia 17 kwietnia 2023 r., organ pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. wezwał skarżącą do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, wezwanie to zostało odebrane przez skarżącą w dniu 4 maja 2023 r. Wobec nieudzielenia przez skarżącą odpowiedzi, w dniu 18 maja 2023 r. organ wydał decyzję odmawiająca udostępnienia skarżącej odpowiedzi na pytanie: ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania organu w ciągu ostatnich 5 lat i jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne.

Wobec brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, jeżeli udzielenie informacji wiąże się z koniecznością jej przetworzenia, wymagane jest wykazanie, że za udostępnieniem wnioskodawcy danej informacji przemawia szczególnie ważny interes publiczny. W takim przypadku organ powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania takiego interesu w zakreślonym terminie, a w razie niewykazania tego interesu, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 u.d.i.p.). Dopiero niezachowanie takiego trybu świadczy o bezczynności organu. W niniejszej sprawie organ wezwał skarżącą do wykazania szczególnie ważnego interesu przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej w terminie 10 dni od daty wpływu wniosku o udostępnienie informacji.

Zachowany zatem został termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Następnie, w siódmym dniu od upływu terminu wyznaczonego skarżącej na wykazanie szczególnie istotnego publicznego, o którym mowa w art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p., organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji. W konsekwencji nie doszło do przekroczenia terminów określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Należy przy tym wyjaśnić, że charakter żądanej informacji i zasadność stanowiska organu co do tego, że żądana informacja jest informacją przetworzoną podlega badaniu w trybie kontroli instancyjnej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, od której to decyzji służyło skarżącej odwołanie do Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, o czym została prawidłowo pouczona w przedmiotowej decyzji. Brak zatem podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w zakresie informacji objętej żądaniem numer 7 wniosku z dnia 17 kwietnia 2023 r.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.