Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 maja 2023 r. P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji o prowadzonej przez spółkę komunalną polityce zatrudnienia i sposobie wydatkowania publicznych środków, prowadzące do ograniczenia debaty o działalności spółek komunalnych oraz uniemożliwienie poddania jej społecznej kontroli;
- 2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej i społecznej kontroli spółek komunalnych;
- 3) art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zakresie, w jakim przepis ten ustanawia prawo do dobrej administracji, w tym obowiązek odpowiedniego uzasadniania decyzji przez administrację, poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób arbitralny i godzący w zaufanie obywatela do organu;
- 4) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji o działalności spółki komunalnej;
- 5) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania polegający na nieudostępnieniu informacji we wskazanym terminie.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 13 kwietnia 2023 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności, nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 13 kwietnia 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie listy osób zatrudnionych w MOSiR Z. od 1 stycznia 2023 r. do chwili obecnej z podaniem następujących informacji: imienia i nazwiska osoby zatrudnionej, stanowiska na jakim osoba została zatrudniona, kwoty wynagrodzenia jakie otrzymała osoba zatrudniona (z podaniem kwoty bazowej oraz wszelkich dodatków, dodatki proszę podać procentowo wraz z określeniem ich kwoty w PLN), trybu w jakim został przeprowadzony nabór danej osoby, zakresu obowiązków jakie otrzymały zatrudnione osoby. W dniu 26 kwietnia 2023 r. organ poinformował skarżącego, że we wskazanym okresie zostały zatrudnione 3 osoby na stanowiska: kierownik obiektów sportowych, menadżer sportu, robotnik gospodarczy.
Ponadto wskazano, że rekrutacja nie była objęta procedurą naboru oraz przekazano zakres obowiązków poszczególnych osób. Jednocześnie poinformowano stronę, że pozostałe informacje nie stanowią informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wskazał otwarły katalog przykładowych informacji podlegających udostępnieniu. Wśród nich wyróżniono m.in. informację o: osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.). naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p.) oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że przedmiot złożonego wniosku mieści się w zakresie konstytucyjnego publicznego prawa do informacji, a rozstrzygnięcie organu jest błędne merytorycznie oraz niczym nieuzasadnione.
Skarżący dodał, że z nieoficjalnych źródeł otrzymał informację, iż na stanowisku menadżera sportu oraz kierownika obiektu w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w Z. zostali zatrudnieni: powiązany z Prezydentem Z. kandydat na radnego z listy Stowarzyszenia P. S. oraz radny, który uzyskał mandat startując z listy [...], który w trakcie kadencji "zmienił barwy polityczne" i dołączył do większości sprawującej rządy w gminie. W związku z tym, w opinii skarżącego, zachodzą uzasadnione podejrzenia, czy decyzja o zatrudnieniu tych osób została dokonana wyłącznie w oparciu o przesłanki merytoryczne oraz czy zatrudnienie w gminnych jednostkach organizacyjnych nie służy tzw. "korupcji politycznej". Zachodzą także wymagające wyjaśnienia obawy, że wynagrodzenie wskazanych powyżej osób w sposób znaczący przewyższa zarobki "zwykłych" pracowników tej jednostki. Uzyskanie informacji od organu ma więc kluczowe znaczenie dla kształtowania opartej na faktach debaty publicznej oraz umożliwienia poddania lokalnej władzy społecznej kontroli.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Z. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że informacje żądane przez skarżącego w złożonym wniosku z dnia 13 kwietnia 2023 r. w zakresie wskazania przez MOSiR w Z. imienia i nazwiska osoby zatrudnionej oraz kwot wynagrodzenia nie stanowią informacji publicznej. Nie dotyczą bowiem osób będących funkcjonariuszami publicznymi, czy też pełniących funkcję publiczną. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdza, że informacji publicznej nie stanowi informacja o wysokości wynagrodzenia każdego pracownika zatrudnionego w administracji publicznej. Tym samym Dyrektor MOSiR w Z. uznał, że w sposób prawidłowy oraz w ustawowym terminie udzielił skarżącemu informacji na złożony wniosek i stwierdził, że skargę na bezczynność organu uznać należy za bezzasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 p.p.s.a.).
Stosownie natomiast do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 – wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Warto także zaznaczyć, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Z treści art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Jeżeli jednak wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie jest informacją publiczną organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.
Warto ponadto zaznaczyć, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Poza sporem pozostaje, że Dyrektor MOSiR, wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Warto ponadto zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń, finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4266/21) i nie można w tym zakresie podzielić stanowiska organu. Stosownie bowiem do treści art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 633/21).
W orzecznictwie ponosi się, że należy wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tych ramach można m.in. żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 1053/21). Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wówczas jednak należy wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1423/20, wyrok WSA w Szczecinie z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 107/20).
Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że organ winien był przeanalizować, których pracowników (pełniących funkcję publiczną czy też nie) dotyczy wniosek skarżącego i albo udostępnić posiadane informacje albo też odpowiednio wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czego jednak nie uczynił w zakreślonym przez ustawodawcę terminie, a tym samym pozostaje w bezczynności. Błędnie bowiem przyjął, że żądane informacje w zakresie kwot wynagrodzenia pracowników oraz ich danych osobowych nie stanowią informacji publicznej.
Należy przy tym nadmienić, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14 i z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 33/17). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa.
Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne (por. wyrok WSA w Kielcach z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 89/20). Dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest zatem każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Mając na uwadze stwierdzoną bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd orzekł o zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 13 kwietnia 2023 r. w zakresie punktów wniosku dotyczących "imienia i nazwiska osoby zatrudnionej" oraz "kwoty wynagrodzenia jakie otrzymała osoba zatrudniona (z podaniem kwoty bazowej oraz wszelkich dodatków, dodatki proszę podać procentowo wraz z określeniem ich kwoty w PLN)" w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę organ zareagował na wniosek, wystosował do skarżącego stosowne pismo będące wyrazem zajętego stanowiska, które jednak nie okazało się trafne. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź do przypisania organowi lekceważącego stosunku do norm prawa.
W oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Skarżący w treści swej skargi domagał się bowiem od sądu zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 13 kwietnia 2023 r., przy czym sam przyznał w uzasadnieniu skargi, że organ w dniu 26 kwietnia 2023 r. udzielił odpowiedzi w zakresie pozostałych punktów wniosku dotyczących "stanowiska na jakim osoba została zatrudniona", "trybu w jakim został przeprowadzony nabór danej osoby" i "zakresu obowiązków, jakie otrzymały zatrudnione". Wobec tego skarga zarzucająca bezczynność organu w tym zakresie nie jest zasadna.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.