Uzasadnienie
W.M. i D.M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
- 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
- 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.
Wobec powyższego skarżący wnieśli o:
- 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
- 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;
- 3) zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że 21 listopada 2023 r. złożyli poprzez platformę ePuap wniosek o udostępnienie informacji w zakresie:
- 1. "Podstawy prawnej podziału na IV grupy w Rejestrze urbanistycznym (podpunkt: Przystąpienia do aktów planowania przestrzennego) - strona internetowa https:// [...]/"
- 2. "Kto dokonał ww. podziału na IV grupy?"
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazali - przesłanie informacji pocztą elektroniczną pod adres: [...]@op.pl.
Dalej skarżący wyjaśnili, że 4 grudnia 2023 r. została im udostępniona informacja, że sugerowana kolejność przystąpień do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów (w podziale na cztery grupy), została przedstawiona w wieloletnim programie sporządzania planów miejscowych, stanowiącym jeden z elementów "Analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy N.", która została przyjęta uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z 29 listopada 2023 r.
Skarżący stwierdzili, że ww. uchwała została podjęta później (29.11.2023 r.), niż złożony wniosek (21.11.2023 r.) o wskazanie podstawy prawnej. Zdaniem skarżących doszło więc do udostępnienia informacji innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji.
Skarżący zwrócili również uwagę na fakt, że w odpowiedzi na wniosek z 5 grudnia 2023 r. poinformowano ich, że ww. podział na IV grupy, rozmieszczony na stronie BIP Gmina N. zamieścił K.P. z urzędu. Skarżący nie rozumieją dlaczego zamieszczono z urzędu informację, która nie została jeszcze uchwalona przez Radę Gminy.
W związku z tym, że organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji, skarżący uznali, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o oddalenie skargi.
Organ wyjaśnił, że W. i D.M. wnioskiem z 21 listopada 2023 r. wystąpili o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
"1. Podstawy prawnej podziału na IV grupy w Rejestrze urbanistycznym (podpunkt: Przystąpieniu do aktów planowania przestrzennego) - strona internetowa https:// [...]/
2. Kto dokonał ww. podziału na IV grupy?"
Zgodnie z adnotacją na piśmie przewodnim ePUAP korespondencja w sprawie tego wniosku miała zostać skierowana na skrzynkę ePUAP, natomiast zgodnie z załączonym do tego pisma wnioskiem przesłanie informacji miało nastąpić poprzez pocztę elektroniczną na adres [...]@op.pl.
Tutejszy organ pismem z 4 grudnia 2023 r., znak: RZG.1431.66.2023.KP, (doręczonym 5 grudnia 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP oraz pocztą elektroniczną e-mail) udostępnił informację publiczną, w której m.in. poinformował, że "sugerowana kolejność przystąpień do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów (w podziale na cztery grupy), została przedstawiona w wieloletnim programie sporządzania planów miejscowych, który stanowi jeden z elementów "Analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy N.". Podstawą opracowania dokumentu pn. "Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy N." jest art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 poz. 977 z późn. zm.) (...). "Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy N." (...) zawierająca ocenę aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy N. na podstawie w/w przepisów została opracowana przez Wójta Gminy N. (...).".
Ponadto pismem z 11 grudnia 2023 r., znak: RZG.1431.69.2023.KP, (doręczonym 13 grudnia 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP oraz pocztą elektroniczną e-mail) w odpowiedzi na kolejny wniosek W. i D.M. o udostępnienie informacji publicznej z 5 grudnia 2023 r. (data wpływu 5 grudnia 2023 r.) Wójt Gminy N. m.in. wskazał, że: "(...) Informacja o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego projektowanych do przystąpienia została zamieszczona w Systemie Informacji Przestrzennej z urzędu, na potrzeby posiedzenia (wspólnego) Komisji Finansów, Rozwoju Społeczno-Gospodarczego, Handlu, Usług i Rolnictwa oraz Komisji Oświaty, Zdrowia, Kultury, Spraw Socjalnych, Ładu i Porządku Publicznego, które odbyło się 21 listopada 2023 r. i podczas którego kontynuowano prace dotyczące oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy N. na podstawie "Analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy N.".
Następnie organ wskazał, że odpowiedź na wniosek W. i D. M. z 21 listopada 2023 r. została doręczona 5 grudnia 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP oraz pocztą elektroniczną e-mail, tj. po 14 dniach od dnia złożenia wniosku, natomiast odpowiedź na wniosek z 5 grudnia 2023 r. została doręczona w 13 grudnia 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP oraz pocztą elektroniczną e-mail, tj. po 8 dniach od dnia złożenia wniosku.
W związku z powyższym organ wskazał, że Wójt Gminy N. podjął niezbędne czynności i terminowo zadośćuczynił na złożone wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w sposób zgodny ze złożonymi wnioskami, stąd zarzut bezczynności jest co najmniej chybiony. W tym stanie rzeczy, w ocenie Wójta Gminy N. skarga powinna zostać oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest bezzasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z kolei w myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
W analizowanej sprawie skarżący domagali się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że adresat wniosku – Wójt Gminy N. – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Wątpliwości budzi natomiast to, czy wszystkie informacje o udostępnienie których wnioskowali skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12 dostępny w CBOSA).
W orzecznictwie przyjmuje się, że wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych, podczas gdy informacja publiczna jest informacją o faktach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 4504/21 – dostępny w CBOSA).
W związku z powyższym żądanie zawarte w pkt 1 wniosku skarżących z 21 listopada 2023 r. nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, bowiem wprost odnosi się do wyjaśnienia podstawy prawnej umieszczenia na stronie internetowej organu administracji informacji dotyczących kolejności przystąpień do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów gminy. Tezy tej nie zmienia okoliczność, że wnioskodawcy w swoim wniosku, jako podstawę prawną swojego żądania powołali się na ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Z kolei pkt 2 wniosku z 21 listopada 2023 r. podlegał pod ustawę o dostępie do informacji publicznej, bowiem odnosił się zarówno do przedmiotu działalności i kompetencjach organu władzy publicznej oraz do zasad jego funkcjonowania w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Jak wynika z akt sprawy, organ w terminie 14 dni odpowiedział na pytania zawarte w piśmie z 21 listopada 2023 r. wskazując, że informacja o sugerowanej kolejność przystąpień do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów gminy (w podziale na cztery grupy) wynikała z "Analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy N.". Z kolei podstawę prawną do sporządzenia ww. analizy stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ wyjaśnił, że autorem tej analizy był Wójt Gminy N., natomiast na podstawie m.in. przepisu art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza, o której mowa została przyjęta uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia 29 listopada 2023 r. w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy N..
W związku z powyższym stwierdzić należy, że żądana przez skarżących informacja publiczna została przez organ udostępniona w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Niemniej jednak informacja ta nie satysfakcjonowała skarżących, który zwrócili się z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tym razem żądając wyjaśnienia, kto i na czyje polecenie zamieścił informację o sugerowanej kolejności przystąpień do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów gminy została umieszona na stronie internetowej organu przed zatwierdzeniem przez radę gminy "Analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy N.".
W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy N. wyjaśnił, że informacja o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego projektowanych do przystąpienia w podziale na cztery grupy zgodnie z wieloletnim harmonogramem sporządzania planów miejscowych została zamieszczona w Systemie Informacji Przestrzennej z urzędu, na potrzeby posiedzenia (wspólnego) Komisji Finansów, Rozwoju Społeczno-Gospodarczego, Handlu, Usług i Rolnictwa oraz Komisji Oświaty, Zdrowia, Kultury, Spraw Socjalnych, Ładu i Porządku Publicznego, które odbyło się w 21 listopada 2023 r., podczas którego kontynuowano prace dotyczące oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy N. na podstawie "Analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy N.". Organ wskazał jednocześnie, że informację, o której mowa zamieścił K.P. – Starszy Inspektor ds. zagospodarowania przestrzennego.
Również odnośnie do wniosku z 5 grudnia 2023 r. organ administracji wypełnił ustawowy obowiązek, udostępniając żądaną informację w ustawowym terminie. W związku z tym stwierdzić należy, że skoro skarżący uzyskali odpowiedź na zadane pytania, to skarga na bezczynność organu jest bezzasadna.
Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że organ odpowiadając na wniosek skarżących z 21 listopada 2023 r. odniósł się do uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z 29 listopada 2023 roku, którą przyjęto ww. "Analizę zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy N.". Kwestia ta nie ma żadnego wpływu na wypełnienie przez organ ustawowego obowiązku. Fakt niezadowolenia z treści udzielonej przez organ odpowiedzi na wniosek skarżących nie może przesądzać o zasadności skargi, a tym samym o istnieniu podstaw do przyjęcia bezczynności organu w powyższym przedmiocie (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18).
Jak słusznie bowiem zauważył Wójt Gminy N. uzyskanie informacji publicznej ma na celu spowodowanie efektu transparentności realizowania władzy publicznej, w tym wykonywania jej zadań. Informacja publiczna umożliwia wnioskodawcom wyrobienie sobie poglądu i uzyskanie wiedzy o działaniach władzy publicznej. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego orzekającego w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sprawdzanie prawdziwości udostępnionej informacji publicznej, jej kompletności w odniesieniu do deklarowanych przez organ zasobów (jeśli oświadczenie organu nie budzi wątpliwości, a wnioskodawca skutecznie go nie podważa), czy merytorycznej prawidłowości udzielonej informacji. Uzyskane dane mogą posłużyć do społecznej oceny sposobu realizowania zadań publicznych, tj. czy organ wywiązuje się z nich należycie i w sposób wymagany przez prawo. Jednakże ocena ta pozostaje poza zakresem kontroli sądu w sprawie o bezczynność na podstawie u.d.i.p. (tak w wyroku WSA w Białymstoku z 9 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 15/20 – dostępny w CBOSA).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.