Uzasadnienie
W dniu 23 maja 2022 r. P.Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w Zgierzu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz § 23 Regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Zgierzu stanowiącego załącznik do uchwały [...]. Uzasadniając skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 4 maja 2022 r., za pośrednictwem platformy ePUAP wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "1. kto w Wydziale Architektury i Budownictwa w Starostwie Zgierskim prowadził postępowanie administracyjne związane z udzieleniem spółce P. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę [...];
2. którzy inni pracownicy brali udział w wyżej zaskarżonej decyzji". Skarżący wyjaśnił, iż informacja w powyższym zakresie jest mu niezbędna dla ustalenia wszystkich przychylnych inwestorowi urzędników, celem złożenia wniosku o ich wyłączenie od udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu, wskutek uchylenia w/w decyzji przez organ wyższej instancji. Dalej strona wskazała, że w odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu 14 maja 2022 r. na wskazany we wniosku adres na platformie ePUAP uzyskał informację jedynie w zakresie pkt 1 złożonego wniosku. W odniesieniu do pkt 2, pomimo upływu ustawowego 14 dniowego terminu, informacja publiczna nie została udzielona, co w ocenie skarżącego skutkuje uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności.
Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o zobowiązanie Starosty Powiatowego w Zgierzu do załatwienia w całości jego wniosku z dnia 4 maja 2022 r., zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz ustalenie osób, na których ciążył obowiązek udostępnienia informacji publicznej i pociągnięcie ich do odpowiedzialności karnej.
W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Zgierskiego podnosił, iż wobec nieprecyzyjnego sformułowania treści pkt 2 wniosku strony z dnia 4 maja 2022 r. udzielono jedynie odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 1 wniosku. Po szczegółowym przeanalizowaniu treści wniesionej skargi, mając na uwadze art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, organ w trybie autokontroli, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., uznał skargę w całości za zasadną i udzielił skarżącemu odpowiedzi na pkt 2 wniosku, co nastąpiło w dniu 6 czerwca 2022 r. Z uwagi na powyższe, organ wnosił o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2022 r. skarżący podnosił, że pomimo udzielenia odpowiedzi na oba punkty wniosku z dnia 4 maja 2022 r., podtrzymuje wniesioną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga P. Ł. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn: Dz.U. 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a. W myśl przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto w myśl § 2 przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przedmiotem niniejszej skargi P.Ł. uczynił bezczynność Starosty Powiatu Zgierskiego w sprawie nieudzielenia pełnej informacji publicznej, zawartej we wniosku z dnia 4 maja 2022 r.
Wskazać na wstępie należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 25 września 2018 r., I OSK 1467/18; z 15 grudnia 2017 r., I FSK 1238/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi.
Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. W takim przypadku podmiot publiczny powinien o tym fakcie powiadomić wnioskującego (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012 r., I OSK 192/12; z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por. wyroki NSA z 25 września 2018 r., I OSK 1467/18; z 15 grudnia 2017 r., I FSK 1238/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902) -dalej: u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.).
Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.
Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, iż na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 2788/17; z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16; 14 listopada 2019 r., I OSK 692/18; 19 czerwca 2020 r., I OSK 1777/19; wyroki WSA we Wrocławiu z 16 marca 2021 r., IV SAB/Wr 450/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 kwietnia 2021 r., II SAB/Bd 4/20; wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2021 r., II SAB/Kr 15/21; wyrok WSA w Opolu z 21 czerwca 2018 r., II SAB/Op 49/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Z treści przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej;
- 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Podkreślenia wymaga również, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwróciła się strona skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność.
W niniejszej sprawie skarżony organ – Starosta Powiatu Zgierskiego - bez wątpienia należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast żądana przez skarżącego informacja dotycząca danych personalnych pracowników Starostwa podejmujących czynności w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kwestionowanej przez stronę decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.b, pkt 3 lit. a i lit. d u.d.i.p., gdyż nie można wykluczyć, że funkcję publiczną pełnią nie tylko pracownicy, wydający decyzje administracyjne, ale także inni pracownicy, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu podmiotu wykonującego zadana publiczne lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych.
Wobec powyższego, skoro złożony przez skarżącego w dniu 4 maja 2022 r. wniosek spełniał minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, to jest: został przesłany pocztą elektroniczną, co jak wcześniej wskazano jest uznawane za dochowanie formy pisemnej wniosku; określał w sposób dokładny adresata wniosku – Starostę Powiatowego w Zgierzu, który niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej; jak również obejmował jasne sformułowanie, co do przedmiotu żądanej informacji, to jest: danych personalnych osoby/osób, które prowadziły w Wydziale Architektury i Budownictwa w Starostwie Zgierskim postępowanie administracyjne związane z udzieleniem spółce P. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę [...] (pkt 1 wniosku) oraz danych innych pracowników organu, którzy brali udział w wydaniu wyżej wskazanej decyzji (pkt 2 wniosku), to obowiązkiem Starosty Powiatowego w Zgierzu było rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w terminie i formie przewidzianych ustawą.
W przewidzianym prawem terminie, organ udzielił informacji jedynie w zakresie pkt 1 wniosku z dnia 4 maja 2022 r. Co, prawda już po wniesieniu przedmiotowej skargi, Starosta Powiatowy w Zgierzu, pismem z dnia 6 czerwca 2022 r. udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej w pozostałym zakresie, niemniej jednak nastąpiło to z uchybieniem ustawowego 14 dniowego terminu. Tym samym, brak pełnego rozpatrzenia wniosku skarżącego, to jest udzielenia informacji publicznej w pełnym zakresie, skutkuje stwierdzeniem, iż w sprawie zaistniała sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Bezczynności organu administracji w powyższym zakresie nie usprawiedliwiają podnoszone w udzielonej odpowiedzi na skargę argumenty, co do nieprecyzyjnego sformułowania przez skarżącego treści pkt 2 wniosku z dnia 4 maja 2022 r. Jak już bowiem wcześniej wskazano bezczynność na gruncie dostępu do informacji publicznej ma miejsce zarówno wówczas kiedy organ, do którego kierowane jest żądanie nie udziela żądanej informacji publicznej w 14 dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak również, wtedy gdy nie komunikuje stronie o przyczynach opóźnień i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona, stosownie do treści ust. 2 przywołanego przepisu. Z tych też przyczyn, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organu administracji o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a.
Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z przywołanym wcześniej art. 149 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ocenia jedynie "istnienie" po stronie organu administracji stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie jest natomiast uprawniony do ustalania konkretnych osób – pracowników danego organu, które ewentualnie przyczyniły się do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a tym bardziej wyciągania w stosunku do tych osób konsekwencji karnych. Wobec powyższego, zawarty w tym zakresie wniosek skargi uznać należało za bezpodstawny.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a stwierdził, że Starosta Powiatowy w Zgierzu dopuścił się bezczynności, która to bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie wobec udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej w pozostałym zakresie, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie żądania skarżącego, co do zobowiązania organu do załatwienia w całości jego wniosku z dnia 4 maja 2022 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. dc