Uzasadnienie
P. J. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Zgierza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim z przepis stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 27 maja 2022r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj.:
- - przekazania kopii umów dotyczących świadczenia usług dotyczących pielęgnacji zieleni na terenie całego miasta Z. a realizowanych przez jej jednostki organizacyjne Gminy Miasto Z. w okresie 15 kwietnia 2021r. – 31 maja 2022r.,
- - przedstawienia dokumentów na podstawie, których wyłoniono wykonawców w jednostkach organizacyjnych Gminy Miasto Z.,
- - przedstawienia kompletu kopii faktur i potwierdzeń dokonania płatności za te usługi z jednostek organizacyjnych Gminy Miasto Z.,
- 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych,
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 27 maja 2022r. złożył, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania kopii umów dotyczących świadczenia usług dotyczących pielęgnacji zieleni na terenie całego miasta Z. a realizowanych przez Gminę Miasto Z. lub jej jednostki organizacyjne w okresie 15 kwietnia 2021r. – 31 maja 2022r. i przedstawienie dokumentów na podstawie, których wyłoniono wykonawców oraz przedstawienie kompletu kopii faktur i potwierdzeń dokonania płatności za te usługi. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał formę elektroniczną informacji, udostępnioną na wskazany we wniosku adres e-mail.
Następnie skarżący wyjaśnił, że w dniu 10 czerwca 2022r. została mu udostępniona informacja publiczna w niepełnym zakresie, tj. przedstawiono jedynie dokumenty dotyczące świadczenia usług dotyczących pielęgnacji zieleni, ale związanych jedynie z realizacją zadań przez Gminę Miasto Z. W odniesieniu natomiast do pytań dotyczących realizacji tych usług przez jednostki organizacyjne Gminy Miasto Z. - w tym MOSIRu Z. informacja publiczna nie została udostępniona. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji publicznej.
Ponadto skarżący podniósł, że w dniu 13 czerwca 2022r. po analizie przekazanych dokumentów przez Urząd Miasta Z. skontaktował się z MOSIR Z. gdzie telefonicznie otrzymał informacje od księgowej pracującej w MOSIR Z., że stosowne dokumenty o które wnioskował poprzez Urząd Miasta Z. zostały przygotowane i przekazane do Urzędu Miasta Z. celem przekazania ich jako odpowiedź na złożony wniosek z dnia 27 maja 2022r. Jeszcze tego samego dnia skontaktował się z urzędniczką, która przygotowywała odpowiedź na wniosek w Urzędzie Miasta Z. - ta również potwierdziła otrzymanie stosownych dokumentów z MOSIR Z. Jednocześnie skarżący dodał, że zgodnie z informacjami jakie uzyskał telefonicznie od urzędniczki dokumenty te nie zostały dołączone do udzielanej przez nią odpowiedzi na wniosek na wyraźne polecenie wydane przez Prezydenta Miasta Zgierza.
Skarżący wyjaśnił również, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w sposób prawidłowy i w ustawowym terminie udzielił skarżącemu informacji w zakresie dotyczącym przekazania kopii umów dotyczących świadczenia usług dotyczących pielęgnacji zieleni na terenie całego miasta Z. a realizowanych przez Gminę Miasto Z., przedstawił dokumenty na podstawie, których wyłoniono wykonawców, przedstawił komplet kopii faktur i potwierdzeń dokonania płatności za te usługi.
W dniu 21 czerwca 2022r. Prezydent Miasta Zgierza przesłał do P.J. zawiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej, co do umów dotyczących świadczenia usług w zakresie pielęgnacji zieleni na ternie miasta Z. realizowanych przez jednostki organizacyjne, dokumentów na podstawie których wyłoniono wykonawców, kopii faktur i potwierdzeń dokonania płatności za te usługi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) (zwana dalej p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie.
W przypadku skargi na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi. Jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego, ujednolicona wskutek wydania przez NSA dnia 26 listopada 2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 stanowi, że jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (zwana dalej u.d.i.p.).
Na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Art. 1 ust.
- 1. u.d.i.p. jako informację publiczną wskazuje każdą informację o sprawach publicznych.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W sprawie niekwestionowanym jest to, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczne. Nie kwestionowano również tego, że Prezydent Miasta Zgierza jest w myśl przepisu ar. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. organem zobowiązanym do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie.
Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej lub że podmiot zobowiązany nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15, Lex nr 2100722).
Na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2022 r., III SAB/Gl 94/22, Lex nr 3354325, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 marca 2022 r., II SAB/Bk 6/22, Lex nr 3327139). Podmiot zobowiązany winien jednak w takich sytuacjach pisemnie poinformować wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanych informacji, przy czym aby zwolnić się z zarzutu bezczynności powinien przekazać powyższą informację w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p., tj. nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje (wyrok WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2021 r., II SAB/Sz126/20).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r. (III OSK 3249/21, Lex nr 3217704) wskazuje, że: "przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi wprost, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Nie można zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku wówczas, gdy wyraźnie powiadomił wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji oraz wyjaśnił dlaczego. Przy czym nie jest rzeczą sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości twierdzenia zobowiązanego w tym zakresie (...). Brak jest w tym przedmiocie właściwych instrumentów prawnych. Jeżeli zatem podmiot do którego się zwrócono podaje, że nie posiada żądanej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania ich udostępnienia. W razie natomiast złożenia nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie istnieją środki, w tym karne, czy inne pozwalające na weryfikację tego stanowiska."
W kontrolowanej sprawie skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 27 maja 2022 r. Wnosił o przekazanie kopii umów dotyczących świadczenia usług pielęgnacji zieleni na terenie całego miasta Z. realizowanych zarówno przez Gminę Miasto Z. jak i jej jednostki organizacyjne w okresie od 15 kwietnia 2021 r. do 31 maja 2022 r. i przedstawienie dokumentów na podstawie, których wyłoniono wykonawców oraz przedstawienie kompletu kopii faktur i potwierdzeń dokonania płatności za te usługi. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał formę elektroniczną informacji, udostępnioną na wskazany we wniosku adres e-mail.
W dniu 10 czerwca 2022 r., tj przed upływem 14-dniowego terminu od daty złożenia wniosku, skarżący otrzymał żądaną informację, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie obejmowała ona objętych wnioskiem informacji dotyczących pielęgnacji zieleni realizowanej przez jednostki organizacyjne. W tym piśmie organ nie podał przyczyn nieudostępnienia części żądanych informacji ani w żaden inny sposób się do nich nie odniósł. Dopiero w dniu 21 czerwca 2022 r., po złożeniu skargi do sądu administracyjnego przez skarżącego, Prezydent Miasta Zgierza poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu informacji dotyczących jednostek organizacyjnych.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi zatem wątpliwości, że odnośnie tej części wniosku, która dotyczyła informacji na temat jednostek organizacyjnych, Prezydent Miasta Zgierza w ustawowym terminie nie dokonał żadnej czynności, która mogłaby zostać uznana za załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. W konsekwencji należy wskazać, że organ dopuścił się bezczynności w ww. zakresie.
Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ.
Skarżący podnosi w skardze, że w jego opinii Prezydent Miasta Zgierza jest w posiadaniu informacji objętych wnioskiem a dotyczących jednostek organizacyjnych i pozostaje podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazuje, iż podziela zaprezentowany powyżej pogląd NSA co do tego, że weryfikowanie prawdziwości oświadczenia podmiotu o nieposiadaniu informacji nie należy do sądu administracyjnego. Przy czym podkreślić należy, że Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, zatem nie jest rzeczą Sądu sprawdzanie, czy organ, który twierdzi, że daną informacją nie dysponuje, rzeczywiście ją posiada.
Sąd zważył, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej załatwi sprawę i dokona czynności, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem już zobowiązać organu do czynności, która została w momencie orzekania dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest zatem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny. W realiach niniejszej sprawy należy zważyć, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie, to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej. W kontrolowanej sprawie odpowiedź taka została udzielona pismem Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 14 czerwca 2022 r.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. należy wskazać, że o ile Prezydent Miasta Zgierza nie posiadał żądanych informacji to nie powstał po jego stronie obowiązek ich udostępnienia na wniosek skarżącego. Za bezpodstawny zatem należy uznać powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego. Za nieuzasadniony Sąd uznał także podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji skutkujące ograniczeniem konstytucyjnego prawa do informacji.
Należy zwrócić uwagę na rozróżnienie między ograniczeniem prawa do informacji a regulacjami dotyczącymi trybu jej udostępniania. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Natomiast zagadnienie ograniczenia prawa do informacji zostało uregulowane w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z treścią tego przepisu, ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie za względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że "W świetle art. 61 Konstytucji zagadnienia zakresu materialnego i granic prawa do informacji z jednej strony, zaś trybu udzielania informacji z drugiej nie są tożsame. Prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym. (...) Czym innym jest przy tym samo prawo do informacji publicznej oraz kwestia jego zakresu, czym innym zaś zagadnienie dostępu do dokumentów i korzystania z nich oraz wyznaczenie odpowiednich zasad regulujących te kwestie. Zakres prawa do informacji, wyznaczony jest - jak już była mowa - bezpośrednio przez art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe.
Natomiast "tryb udzielania informacji", o którym jest mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to dyrektywy proceduralne, wskazujące sposób urzeczywistniania materialnej treści tego prawa." (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., K 38/01, OTK-A 2002/5/59). W kontrolowanej sprawie nie możemy zatem mówić o ograniczeniu prawa skarżącego do informacji publicznej przez Prezydenta Miasta Zgierza.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.