Uzasadnienie
W dniu [...] [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga J. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w zakresie jego wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dwóch generatorów energii wiatrowej na działkach o numerach ewid. [...] położonych w miejscowości R., Gmina F.. Zarzucając organowi naruszenie art.8, art.12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy wniósł o:
- 1) zobowiązanie Burmistrza Miasta do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga z uwagi na to, że od ponad roku od wszczęcia postępowania nie doprowadziło ono do wydania decyzji o warunkach zabudowy i pozostaje ono przez ten czas w fazie ustalani przez organ stron jego postępowania,
- 3) zobowiązanie Burmistrza Miasta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie zgodnie z art. 38 k.p.a.,
- 4) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą występowały podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,
- 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- 6) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi opisano czynności podejmowane przez organ w sprawie dowodząc, że postępowanie od początku było prowadzone w sposób przewlekły. W ocenie skarżącego notorycznie dopuszczano się naruszania obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Dwukrotnie bezpodstawnie zawieszono postępowanie. Samo zaś postępowanie trwa już ponad rok, zatem jest prowadzone z uchybieniem terminów ustawowych wyrażonych w art 35 k.p.a. Jego zdaniem działania Burmistrza były od samego początku nakierowane na to, żeby sprawy skarżącego nie zakończyć wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Na terenie Gminy F. jest realizowana bowiem przy dużym wsparciu gminy analogiczna inwestycja. Jego inwestycja mogłaby na nią negatywnie wpłynąć i generować dodatkowe problemy wynikające chociażby z rezerwacji mocy w zakładzie energetycznym. Powyższe okoliczności jak i to, że niemal rok zajęło Burmistrzowi ustalania stron postępowania świadczy o tym, iż dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się przewlekłości i świadomego, pozornego działania organu poprzez fakt zawieszenia z urzędu postępowania do czasu ustalenia jego stron. Niewydanie decyzji w ustawowym terminie związane było z obowiązkiem ustalania następców prawnych stron postępowania, co zajęło dużo czasu. Ponadto w dniu [...] [...] r., zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 5 ustawy z dnia [...] [...] r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. 2016 poz. 961), która weszła w życie z dniem [...] lipca 2016 r., została wydana decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch generatorów energii wiatrowej na działkach o numerach ewid. [...] położonych w miejscowości R..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie uważa się jednak konsekwentnie, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (tak w wyrokach NSA z dnia 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12 oraz podana tam literatura, 5 lipca 2013r. II OSK 422/13, 13 sierpnia 2013r. II OSK 549/13, 7 [...]. II OSK 34/13, także postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012r. II OSK 1360/12 i 6 czerwca 2012r. I OSK 1247/12 - opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pojęcie przewlekłości postępowania będzie zatem obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Wnioski stąd wynikające powinny być korygowane również przez charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej. W świetle powyższego przekonanie skarżącego o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Burmistrza znajduje uzasadnione podstawy. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch generatorów energii wiatrowej na działkach o numerach ewid. [...] skarżący złożył [...] lipca 2015 r. Jednak dopiero pismem z dnia [...] [...]. otrzymał wezwanie do udzielenia wyjaśnień w kwestii dojazdu do terenu inwestycji z drogi publicznej tj. podanie działek ewidencyjnych oraz posiadanych służebności gruntowych w celu zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej. Do odpowiedzi z [...] [...]. skarżący dołącza kopie mapy i wykaz działek.
Jednocześnie organ usiłował ustalić strony postępowania, zwracając się [...] [...]. do Referatu Organizacyjnego Spraw Obywatelskich i USC Urzędu Miejskiego we F. o udostępnienie danych osobowych z rejestru mieszkańców gminy. Nie zawiadamia jednak skarżącego w trybie art. 36 § 1 kpa o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. Odpowiedzi udzielone zostają w dniach 3-4 [...] r. Pismem z dnia [...] [...]. Burmistrz zwrócił się do Referatu Organizacyjnego Spraw Obywatelskich i USC Urzędu Miejskiego we F. o podanie danych osobowych i adresowych następców prawnych zmarłych stron postępowania. Odpowiedź na nie udzielona zostaje w dniu [...] [...] r. Pismami z [...] i [...] [...]. organ zwrócił się do wskazanych osób o informacje dotyczące postępowania spadkowego i wskazanie spadkobierców. Jednak dopiero [...] [...]. pismo zostało wysłane do ostatniej osoby B. O., od której odpowiedź nadchodzi [...] [...].
W dniu [...] [...]. skarżący zapoznał się z aktami sprawy i od tej daty organ nie podjął żadnych czynności. Nie wykorzystuje również trybu wskazanego w art. 36 § 1 kpa. W tej sytuacji [...] [...] r. skarżący złożył do organu wniosek o niezwłoczne podjęcie czynności prowadzących do zakończenia postępowania, a następnie [...] [...]. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.. Postanowieniem z [...] [...], organ zawiesza postępowanie w sprawie powołując się na wniosek o wznowienie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji. Z postanowienia wynika jednak, że wniosek otrzymał już [...] [...]. i przekazał go do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.. Nie są jasne powody, dla których dopiero w grudniu zdecydowano się zawiesić postępowanie. Postanowieniem z [...] stycznia 2016r, SKO odmawia wyznaczenia organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, natomiast [...] [...]. uchyla postanowienie o zawieszeniu postępowania i umarza postępowanie w przedmiocie zawieszenia. [...] [...].
Kolegium zwraca akta sprawy. [...] [...]. skarżący ponownie składa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. [...] [...]. do organu wpływa pismo Kolegium o udostępnienie informacji, dotyczącej podejmowanych czynności. Organ odpowiada pismem z [...] [...], wskazując na konieczność ustalenia stron postępowania. Organ nadal nie wykorzystuje trybu z art. 36 kpa, ale pismem z [...] [...]. zawiadamia skarżącego, że sprawa nie może zostać zakończono z uwagi na brak akt, które przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dopiero [...] [...]. upoważniony pracownik sporządza kopie dokumentów, natomiast [...] [...]. informuje o uzyskaniu kopii dokumentów z akt sprawy i wyznacza termin załatwienia sprawy do [...] [...]. Postanowieniem z [...] [...], Kolegium uznaje zażalenie za uzasadnione i wyznacza miesięczny termin załatwienia sprawy. Organ postanowieniem z [...] [...]. ponownie zawiesza postępowanie wyjaśniając, że nie udało się ustalić spadkobierców dla H. D., T. U. i [...] M..
Jednak już pismami z [...] [...]. i [...] [...]. zwracano się do osób wskazanych przez ten sam organ o wskazanie spadkobierców. Wówczas córki T. U. i wnuczki H. D. – K. K. i R. K. w pismach odpowiednio z [...] [...]. i [...] [...]. stwierdziły, że nie wiedzą o postępowaniu spadkowym. Z kolei żona M. M. – M. M. podała, że zmarły [...] października 1999r. sporządził testament, w którym jako spadkobiercę wskazał A. P.. Jego odpis znajduje się w aktach sprawy. Po otrzymaniu tej informacji organ nie zdecydował się wtedy na zawieszenie postępowania, nie zawiadomił również o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. [...] [...]. organ przekazuje zażalenie do SKO, które postanowieniem z [...] czerwca 2016r. nie stwierdza przewlekłości postępowania, natomiast postanowieniem z [...] czerwca 2016r. uchyla postanowienie o zawieszeniu. Postanowienie zostaje przesłane listem poleconym [...] czerwca 2016r.
Dzień później Kolegium zwraca akta sprawy do organu. Od tej daty organ nie podejmuje żadnej czynności, natomiast decyzją z [...] [...], umarza postępowanie w sprawie. Kolejność i terminy podejmowanych czynności dają wystarczającą podstawę do przekonania, że organ uchybił wyrażonej w art. 12 § 1 kpa zasadzie, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 kpa). Bezsporne jest w niniejszej sprawie, iż Burmistrz przekroczył terminy określone w art. 35 § 3 kpa, uchybiając przy tym obowiązkowi wskazanemu w art. 36 § 1 kpa. Od wszczęcia postępowania (15 lipca 2015 r. – data wpływu wniosku do organu) do jego zakończenia (11 [...] r. – data wydania decyzji umarzającej postępowanie) minął ponad rok. Pomiędzy wszczęciem postępowania w sprawie, a pierwszą podjętą w nim przez organ czynnością mijają niemal 2 miesiące, nie podejmując przed tym innych czynności oprócz zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. W okresie od [...] [...] r. do dnia [...] [...] r. nie są podejmowane czynności, co Burmistrz usprawiedliwia przekazaniem akt sprawy Kolegium w związku z zażaleniem skarżącego z [...] [...]. na przewlekłość postępowania.
Jakkolwiek zgodzić należy się poglądem, że okresy zawieszenia postępowania administracyjnego nie mogą być traktowane jako okresy mogące przemawiać za przewlekłością postępowania, skoro wstrzymuje ono bieg terminów przewidzianych w kpa (art. 103), to dla oceny efektywności postępowania istotne są również okoliczności w jakich następuje zawieszenie. Ma to związek z wielomiesięcznym oczekiwaniem na rozpoznanie środka zaskarżenia. Organ mógłby przecież skutecznie przedłużać termin rozpoznania sprawy posługując się tylko instytucją zawieszenia postępowania, zwalniając się jednocześnie z zarzutu przewlekłości. Tak też należy ocenić postanowienie o zawieszeniu postępowania z [...] [...]., z przyczyn o których organ wiedział już w 2015r. Dopiero [...] [...]. dokonano skopiowania akt sprawy, co okazało się całkowicie zbędne, skoro po otrzymaniu akt sprawy [...] czerwca 2016r. organ nie podjął żadnych czynności, aż do umorzenia postępowania [...] [...].
Należy przy tym wziąć pod uwagę, że przez cały okres trwania postępowania Burmistrz tylko raz powiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, który zresztą nie został dochowany, podobnie jak termin wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto dwukrotnie w toku postępowania Kolegium uznało za niezasadne zawieszenie postępowania (postanowienie Kolegium z dnia [...] [...] r. i z dnia [...] czerwca 2016 r.), tak ze względu na błędną wykładnię przepisów prawa (postanowienie z dnia [...] [...] r.) jak i ze względu na błędne ustalenia faktyczne (nie uwzględnienie oświadczeń wskazujących następców prawnych zmarłych stron postępowania). Powyższe uchybienia obligują sąd do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak w związku z tym, że przed datą orzekania przez sąd wydana została w sprawie decyzja umarzająca postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r., nie ma podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji w tej sprawie.
Okoliczność ta uzasadnia natomiast umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy postępowania w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.
Zakończenie przewlekle prowadzonego postępowania przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia natomiast z obowiązku oceny tego, czy przewlekłość nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Rozpatrzenie wniosku skarżącego i wydanie w tej sprawie stosownego rozstrzygnięcia nie spowodowało bowiem bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie (zob. postanowienie NSA z dnia [...] lipca 2012 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2013, nr [...], poz. 7). W orzecznictwie uważa się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie istotne, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (p. J. B. w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B. A. i J.. B., Warszawa 1998 r., str. 808-812). Zdaniem sądu takich cech nie można dopatrzeć się w postępowaniu organu w rozpoznawanej sprawie.
Wprawdzie opieszale, ale usiłowano ustalić strony postępowania, ponadto dokonano błędnej wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów kpa, na co wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w każdym przypadku uchylając postanowienia o zawieszeniu postępowania. Mając to na uwadze stwierdzić należy na podstawie art. 149 § 1a wspomnianej ustawy, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.
Z tych samych przyczyn oddalono wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy. Podkreślenia bowiem wymaga, że orzeczenie grzywny może nastąpić w sytuacji, w której szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności bądź stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu, a właśnie to jest celem skargi na przewlekle prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie, takie okoliczności nie wystąpiły, co wynika z przedstawionych wyżej rozważań.
Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze żądania zobowiązania Burmistrza Miasta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. sąd zważył, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje rozwiązań pozwalających sądowi administracyjnemu na wydanie takiego orzeczenia. Dopuszczalne rodzaje orzeczeń, jakie sąd administracyjny może wydać w związku z rozpoznaniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, zostały wymienione w powołanym już art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jej przepisy nie przewidują możliwości wydania orzeczenia zobowiązującego organ administracji publicznej do zainicjowania postępowania w przedmiocie odpowiedzialności porządkowej czy dyscyplinarnej w stosunku do pracownika, który nie załatwił sprawy w terminie. Wniosek skarżącego dotyczący tej kwestii należało zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 cytowanej ustawy odrzucić jako niedopuszczalny, o czym orzeczono w punkcie V sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §14 ust.1 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015r. poz. 1804).