Uzasadnienie
W skardze z [...] stycznia 2021 r. Fundacja [...] z siedzibą w L. (dalej także: "Fundacja") zarzuciła Prezydentowi Miasta (dalej także: "Prezydent") bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja opisała przebieg postępowania w sprawie i podkreśliła, że do chwili wniesienia skargi nie uzyskała od Prezydenta żądanych w tym wniosku informacji, co narusza art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").
W oparciu o te zarzuty Fundacja wniosła o:
- - zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku;
- - zasądzenie na swoją rzecz od Prezydenta zwrotu kosztów postępowania;
- - wymierzenie Prezydentowi symbolicznej grzywny.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o oddalenie skargi w całości. Wyjaśnił, że pismem przesłanym Fundacji drogą elektroniczną [...] stycznia 2021 r., po doprecyzowaniu przez nią wniosku w dniu [...] stycznia 2021 r., udzielił jej odpowiedzi na ten wniosek, wskazując, że choć żądana dokumentacja projektowa jest uznawana za informację publiczną, to nie może być udostępniona, gdyż została przekazana do biura projektowego. Ponadto wyjaśnił, że nawet, gdyby był w posiadaniu tej dokumentacji, to mogłaby ona zostać udostępniona dopiero w przyszłości – po terminie jej udostępnienia w trybie art. 42 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. W świetle zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 wraz z powołanym orzecznictwem).
W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. oraz żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy.
W niniejszej sprawie jest poza sporem, że podmiot, do którego wpłynął wspomniany wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Prezydent Miasta jest podmiotem, który na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.
W sprawie nie było też kwestionowane, że żądana przez Fundację informacja ma charakter informacji publicznej. We wniosku z [...] grudnia 2020 r., doprecyzowanym [...] stycznia 2021 r., zażądano bowiem udostępnienia "dokumentacji projektowej wykonanej na podstawie Przetargu nieograniczonego na wykonanie dokumentacji projektowej dla zadania: Przebudowa stadionu miejskiego w B. P., w szczególności:
- - koncepcji,
- - projektu budowlanego (może być bez branż instalacyjnych: elektryczna, zaopatrzenie w wodę, gaz itp.),
- - projektu wykonawczego (może być bez branż instalacyjnych - jw.),
- - kosztorysu inwestorskiego,
- - projektu zjazdów na drogi publiczne wraz z projektem stałej organizacji ruchu".
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, w tym informacja stanowiąca treść danych publicznych oraz wskazująca sposób wydatkowania majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.
Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent zobowiązany był do udostępnienia informacji żądanej przez Fundację w opisanym wniosku, w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Obowiązkiem Prezydenta było więc udostępnienie stronie skarżącej żądanych informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (doprecyzowania treści żądania wniosku - art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest również – co do zasady – poinformowanie wnioskodawcy, że brak jest obiektywnej możliwości udostępnienia żądanej informacji, gdyż podmiot, do którego skierowano żądanie, nie jest w posiadaniu tych danych.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w odpowiedzi na pismo Fundacji z [...] stycznia 2021 r., którym uściślono zakres informacji publicznej, żądanej we wniosku z [...] grudnia 2021 r., Prezydent pismem z [...] stycznia 2021 r. poinformował wnioskodawcę lakonicznie, że żądana dokumentacja "w chwili obecnej nie może być udostępniona [...] jest bowiem w opracowaniu przez biuro projektowe". Pismo to zostało przekazane Fundacji drogą elektroniczną [...] stycznia 2021 r. (k. 33-34 akt sąd.).
W tej sytuacji Sąd uznał, że Prezydent pozostawał w bezczynności w niniejszej sprawie. Wynika to z następujących argumentów.
Po pierwsze, skoro w dniu [...] stycznia 2021 r. Prezydent nie był w posiadaniu żądanej przez skarżącą Fundację dokumentacji projektowej, gdyż pozostawała ona wówczas "w opracowaniu przez biuro projektowe", a zarazem oczywiste było, że dokumentacja ta, po usunięciu dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości (o czym mowa jest w odpowiedzi na skargę), zostanie niezwłocznie przekazana organowi, to nie miał on jakichkolwiek podstaw prawnych, by w istocie "odmówić" jej udostępnienia z uwagi na jej brak w organie. Organ obowiązany był wówczas – stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – powiadomić stronę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Po drugie, jeżeli – co w istocie wynika z argumentacji szeroko przywołanej w odpowiedzi na skargę – Prezydent był przekonany, że żądanej przez stronę skarżącą dokumentacji projektowej nie może udostępnić z uwagi na podniesiony w toku postępowania sądowego argument, że dokumentacja ta mogłaby zostać przekazana dopiero po terminie jej udostępnienia w trybie art. 42 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, to organ ten obowiązany był rozstrzygnąć o tym w formie przewidzianej przez przepisy u.d.i.p., to jest w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia doprecyzowania przez stronę skarżącą treści żądania wniosku – art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Bezsprzecznie Prezydent nie wydał dotychczas takiej decyzji.
Po trzecie, podniesienie w odpowiedzi na skargę wspomnianej argumentacji, mającej – zdaniem organu – przemawiać za brakiem podstaw do udostępnienia wnioskowanej przez stronę informacji publicznej, nie może stanowić o sanowaniu opisanego wyżej uchybienia. Powtórzyć bowiem należy, że stanowisko uzasadniające odmowę udzielenia informacji publicznej powinno zostać w tym przypadku wyrażone w decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Co więcej, Sąd rozpoznający w niniejszej sprawie skargę na bezczynność organu nie jest uprawniony do kontroli legalności stanowiska organu w tym zakresie, które zostało wyrażone w odpowiedzi na skargę. Dopiero w przypadku skutecznego zaskarżenia przez stronę wydanej ewentualnie w przyszłości decyzji organu w tym przedmiocie, Sąd byłby władny uczynić te kwestie przedmiotem swoich rozważań oraz oceny w zakresie zgodności z prawem.
Oczywiste jest przy tym, że na wynik sprawy nie może mieć wpływu podniesiony w odpowiedzi na skargę fakt, iż "w ostatnich dniach stycznia 2021 r. odbyła się konferencja prasowa, podczas której Prezydent Miasta przedstawił ogólne założenia dokumentacji projektowej. Dostęp do tych informacji ma każdy zainteresowany na jednakowych, równych zasadach". Znajdujące się na stronach internetowych nagranie z tego wydarzenia, które zostało przez sąd utrwalone na stosownych nośniku danych i dołączone do akt sprawy w żadnym razie nie daje podstaw do przyjęcia, że dane, precyzyjnie określone przez wnioskodawcę w piśmie z [...] stycznia 2021 r., zostały publicznie udostępnione. Bezsprzecznie strona skarżąca żądała bowiem udostępnienia jej postaci i treści określonych jednoznacznie dokumentów projektowych, które – co zresztą przyznaje sam organ w odpowiedzi na skargę – nie mogły być w jego ocenie udostępnione, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasad ochrony informacji określonych w odrębnych przepisach.
Z tych samych względów do odmiennej oceny bezczynności Prezydenta w rozpoznawanej sprawie nie może prowadzić fakt przekazania – na żądanie Sądu – do akt sądowych sprawy kopii umowy nr [...] z [...] lutego 2020 r. z aneksami do tej umowy, która nie była przedmiotem wniosku z [...] grudnia 2020 r. (uzupełnionego pismem z [...] stycznia 2021 r.).
Mając na uwadze powyższy stan sprawy, Sąd uznał, że wyjaśnienia Prezydenta przedstawione w odpowiedzi na skargę nie dawały podstaw do oddalenia skargi. Bezsprzecznie dopuścił się on bezczynności w niniejszej sprawie, albowiem wniosek skarżącego z [...] września 2020 r. nie został dotychczas załatwiony w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Uzasadniało to zobowiązanie Prezydenta przez Sąd do załatwienia opisanego wniosku Fundacji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji).
Wskazać zarazem należy, że zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu mają znaczenie dla oceny charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. W sytuacji bowiem, gdy organ pozostawał, aczkolwiek niezasadnie, w przekonaniu, że sprawa została przezeń załatwiona zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów prawa, Sąd, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacji nie miała miejsca, o czym świadczy także to, że organ w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. skierował do strony pismo informacyjne, o którym była mowa wyżej.
Niewątpliwie więc okoliczności rozpoznawanej sprawy nie uzasadniały twierdzenia, że działania organu nosiły cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy przepisów u.d.i.p. Dlatego też za nieuzasadnione uznać należało podniesione w skardze żądanie wymierzenia organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił więc skargę w tym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji).
Ze względu na zaistniałą w sprawie bezczynność, zasadne było uwzględnienie wniosku strony skarżącej o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W ramach zasądzonych na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania uwzględniono uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł (pkt IV sentencji).
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.