Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 161/22

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 9 września 2022 r. (data wpływu) M. K. i P. K. (dalej także jako: skarżący) zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zamościu (dalej jako: Inspektor) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. 1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?
2. 2. Czy państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie, to dlaczego?
3. 3. Według informacji od prof. I. P. – S. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania państwa urzędu?
4. 4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działań państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?
5. 5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania państwa urzędu?
6. 6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?
7. 7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?
8. 8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?
9. 9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?
10. 10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?
11. 11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.
12. 12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?

W odpowiedzi na powyższy wniosek Inspektor pismem z dnia 21 września 2022 r. udzielił następującej odpowiedzi:

1. 1. Wiedza organu w zakresie literatury medycznej dotyczącej szczepień ochronnych nie stanowi informacji publicznej (zobacz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2019 r., II SAB/Gd 3/19).
2. 2. Obowiązkowe szczepienia ochronne są realizowane zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych do 19 roku życia oraz u osób dorosłych szczególnie narażonych (np. studentów medycyny). Z tego też powodu PSSE w Zamościu nie dysponuje listą osób powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień.
3. 3. Na terenie działania PSSE w Zamościu w ciągu ostatnich 5 lat nie odnotowano ognisk odry wśród osób narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej.
4. 4. Nie zbieramy takich danych.
5. 5. Nie stwierdzono takiego przypadku.
6. 6. W ciągu ostatnich 5 lat terenie działania PSSE w Zamościu nie zgłoszono takiego przypadku.
7. 7. W ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania PSSE w Zamościu odnotowano 4 ciężkie odczyny poszczepienne związane ze szczepieniem przeciwko wirusowi SARS-CoV-2.
8. 8. Patrz odpowiedź z pkt 7.
9. 9. Norma konstytucyjna powinna być interpretowana z uwzględnieniem przepisów z zakresu prawa medycznego i ma to zastosowanie w polskim prawodawstwie.
10. 10. Roszczenie w tym zakresie może być dochodzone na drodze sądowej.
11. 11. Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej. O zakresie badania kwalifikacyjnego i dalszych działaniach z nim związanych decyduje lekarz specjalista.
12. 12. Informacja w zakresie działalności Światowej Organizacja Zdrowia (WHO) nie stanowi informacji publicznej (zobacz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2019 r" II SAB/Gd 3/19).

W dniu 10 października 2022 r. (data stempla pocztowego) skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Inspektora w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wskazali, że otrzymali odpowiedź Inspektora na swój wniosek, ale odpowiedzi na pytania były niewystarczające, a organ nie wydał również decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o zobowiązanie Inspektora do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że nieudzielenie wyczerpującej informacji lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na powyższą skargę, Inspektor wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wskazał, że udostępnił żądane informacje, jednocześnie wywodząc, że dane z zakresu wiedzy medycznej (żądane w pytaniu nr 1 i 12) nie stanowią informacji publicznej. W pozostałym zakresie organ stanął na stanowisku, że udzielił informacji w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga zasługuje w części na uwzględnienie, gdyż Inspektor dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 6 września 2022 r.

Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem po myśli art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r., poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Stosownie do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W sprawie bezsporne jest, że Inspektor należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania posiadanych przez siebie informacji publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Do organów władzy publicznej niewątpliwie zaś należą państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni, którzy – jako organy rządowej administracji zespolonej w powiecie – wykonują zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej określone w rozdziale 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Stosownie (Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm., dalej jako "u.p.i.s." – art. 10 ust. 1 pkt 3).

W orzecznictwie przyjęto, że co do zasady stanowią informację publiczną informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 u.p.i.s., w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 96/17; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 119/18; opubl. w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe rozważania, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie wszystkie pytania skarżących mogą zostać uznane za żądanie udostępnienia informacji publicznej, a mimo to organ ustosunkował się do wszystkich pytań skarżących. W szczególności należy podkreślić, że nie stanowią informacji publicznej zagadnienia z zakresu wiedzy i praktyki medycznej czy prawa krajowego oraz jego wykładni (porady prawne) – por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1845/18 i I OSK 1846/18.

Informacje dotyczące polityki szczepień ochronnych, prawidłowości zasad funkcjonowania organów inspekcji sanitarnej, ochrony zdrowia, metod postępowania leczniczego nie są uważane za informację publiczną w rozumieniu ustawy, skutkiem czego organ nie jest zobowiązany do ich udzielenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 211/22). Pytanie pierwsze i jedenaste zawarte we wniosku skarżących to właśnie takie zagadnienia z zakresu wiedzy medycznej (specjalistycznej), a jako takie nie stanowią informacji publicznej.

Organ w trybie informacji publicznej nie jest także zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej i dokonania przez organ wykładni przepisów (por. m. in. wyrok WSA z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 664/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 170/22, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 139/22). Taki charakter mają zapytania o zgodność obowiązku poddania się szczepieniu z Konstytucją RP (pytanie dziewiąte), a także o tryb dochodzenia odszkodowania w związku z negatywnymi następstwami szczepienia (pytanie dziesiąte).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie wzbudza wątpliwości, że nie jest także informacją publiczną zagadnienie dotyczące działalności Światowej Organizacji Zdrowia (por. m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 164/22, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 132/19). Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym. Słusznie zatem organ odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie dwunaste.

Jedynie pytania objęte punktami od 3 do 8 można uznać za żądanie udostępnienia informacji publicznej. Należy podkreślić, że skarżący nie konkretyzują zarzutu, w ramach którego podnoszą, iż udzielona im informacja nie była pełna (nie była "wystarczająca"). Co do zasady na stronie skarżącej spoczywa ciężar wskazania, które odpowiedzi są niejasne, niepełne oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 162/22 i II SAB/Po 163/22).

Niewątpliwie skarżący uzyskali reakcję organu w postaci udzielania odpowiedzi na swój wniosek. Sąd ocenił, że odpowiedzi udzielone przez organ na pytania dotyczące informacji publicznej były wyczerpujące i jasne z wyjątkiem odpowiedzi na pytanie ósme, a częściowo także na pytanie trzecie i siódme, co znalazło odzwierciedlenie w kształcie punktu drugiego wyroku.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że pytanie trzecie nie zostało sformułowane w sposób jasny i niewzbudzający wątpliwości. Pierwsza część zapytania – wskazująca, że ogniska odry są związane z migracjami, ponieważ chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej – nie koresponduje z właściwym pytaniem. Organ ustosunkował się do tego stwierdzenia i podał, że we wskazanym okresie nie odnotowano ognisk odry wśród osób narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej. Natomiast pytanie skarżących dotyczy tego, jakie są statystyki wykonywania szczepień u osób narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej za ostatnie pięć lat na terenie działania organu – w tym zakresie Inspektor nie udzielił odpowiedzi. Organ powinien wskazać jakie są statystyki wykonywania szczepień u osób o podanej narodowości, jeżeli rzecz jasna taką wiedzę posiada. Jeżeli wiedzy takiej nie posiada to powinien o tym poinformować wnioskodawców.

W ramach zagadnienia siódmego, skarżący zadali dwa pytania. Organ jednakże udzielił odpowiedzi wyłącznie na pierwsze. Wskazał bowiem, że odnotowano cztery ciężkie odczyny poszczepienne w ciągu ostatnich 5 lat, lecz nie skonkretyzował, jakie odczyny wystąpiły (na czym polegały). Pytanie to również mogło wzbudzać wątpliwości, co do intencji podmiotu żądającego informacji publicznych. W ocenie Sądu Inspektor powinien był wskazać, jakie konkretnie odczyny wystąpiły, jeżeli taką wiedzę posiada.

Natomiast w zakresie odpowiedzi na pytanie ósme należy ocenić, że odpowiedź organu nie jest wyczerpująca. Inspektor odsyła bowiem w jego zakresie do odpowiedzi na pytanie siódme. Wskazanie, ile wystąpiło przypadków wystąpienia ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych nie pozwala na ustalenia, za ile z nich zostało wypłacone odszkodowanie.

W związku z tym, że wniosek nie został załatwiony we właściwy sposób, Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), zobowiązał do tego organ w zakresie wskazanym w punkcie II wyroku. Inspektor będzie zatem zobligowany do uzupełnienia swojej odpowiedzi we wskazanym powyżej zakresie. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Inspektorowi nie można zarzucić lekceważenia nałożonych na niego obowiązków. Organ nie udzielił wyczerpujących odpowiedzi na pytania wskazane w punkcie II wyroku na skutek błędu, który nie ma charakteru rażącego, zawinionego, lecz wynika z nieprawidłowego zinterpretowania niejasnych pytań. Nie bez znaczenia jest również fakt, że udostępnianie informacji publicznej, jakkolwiek istotne, nie jest jednak głównym zadaniem organu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżących o wymierzenie Inspektorowi grzywny. W orzecznictwie słusznie wskazuje się, że wymierzenie organowi grzywny powinno mieć zastosowanie jedynie w drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Szczególnie wtedy, gdy działania organu noszą znamiona celowego unika podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a ponadto istnieje obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nie będzie (nadal) respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zasądzenie grzywny nie jest zasadne w realiach tej konkretnej sprawy, mając na uwadze całokształt działania organu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącemu zwrot kosztów w kwocie, obejmującej uiszczony wpis od skargi. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, podlegające zwrotowi

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.