Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. S. S. (dalej także jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewódzkiego Zrzeszenia [...] (dalej także jako "Zrzeszenie" lub "organ") w sprawie wniosku z dnia 23 grudnia 2019 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia 2 stycznia 2020 r., o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił, że wskutek zaistniałej bezczynności Zrzeszenie dopuściło się w sprawie naruszenia:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,
- 2) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, aktualny t.j. – Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagał się zobowiązania Zrzeszenia do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r., uzupełnionego w dniu [...] stycznia 2020 r., o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. uzupełnionym w dniu [...] stycznia 2020 r., zwrócił się do Wojewódzkiego Zrzeszenia [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail kopii (np. potwierdzenia transferów/wydruków komputerowych) dokumentów stwierdzających przekazanie środków pieniężnych (dofinansowanie) podmiotom mających realizować program SKS w szkole podstawowej w [...] oraz w szkołach w [...] w latach 2017-2019. W terminie przewidzianym ustawą organ nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), co – zdaniem skarżącego – świadczy o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie.
Skarżący podkreśli, że podmiot zobowiązany nie wyznaczył też dodatkowego terminu załatwienia przedmiotowego wniosku oraz nie poinformował o prawie wniesienia ponaglenia. Zaznaczył też, że w temacie wiadomości e-mail, stanowiącej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w sposób jednoznaczny określił, że wiadomość jest "Wnioskiem o udostępnienie informacji".
W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że Wojewódzkie Zrzeszenie [...] jako podmiot realizujący świadczenia z zakresu koordynacji programu SKS i pozyskujący dofinansowanie z Ministerstwa Sportu i Turystyki, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego nie budzi też wątpliwości charakter informacji, o których udostępnienie wniósł, a które to informacje mają związek z wydatkowaniem środków publicznych i umożliwiają kontrolę wydatkowania pieniędzy publicznych przy pomocy operatora/koordynatora - Wojewódzkiego [...]. Skarżący podkreślił, że społeczeństwo powinno mieć również dostęp do informacji, kto i w jakim zakresie/formie rozporządza i wydatkuje kwoty na dofinansowanie SKS w zakresie realizowania zadań publicznych.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzkie [...], że wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej nie mógł zostać rozpatrzony w terminie 7 dni, bowiem od dnia [...] grudnia 2019 do dnia [...] stycznia 2020 r. osoba odpowiedzialna za udzielanie informacji w sprawie Programu SKS, jak i pozostałe osoby, poza działem księgowym, nie pracowały. Wynikało to z kalendarza Świąt Bożego Narodzenia, Nowego Roku i ustaleń WZ [...] w L.. WZ [...] w L. nie jest organem, jednostką, instytucją administracji samorządowej - jest związkiem stowarzyszeń, który sam określa dni, godziny urzędowania i pracy. W wymienionym wyżej terminie takiej pracy nie wykonywano, z czego wynikał termin odpowiedzi na wniosek z dnia 23 grudnia 2019 r.. Zrzeszenie podkreśliło jednocześnie, że wszystkie inne wnioski składane w przedmiotowej sprawie przez S. S., instytucje Ministerstwa Sportu, Instytutu Sportu, Urzędu Miasta L., były rozpatrywane w ustawowym terminie i odpowiedzi na nie były również udzielane w ustawowym terminie.
Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Wojewódzkiego Zrzeszenia [...] w L. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego S. S. z dnia 23 grudnia 2020 r. (uzupełnionego w dniu 2 stycznia 2020 r.) o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślić należy, że skarga na bezczynność w tym przedmiocie nie musiała być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05; z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2603/13 – dostępne w CBOSA).
Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
Krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności, jak o tym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że zakres podmiotowy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obejmuje stowarzyszenia, jeżeli spełniają przynajmniej jedną z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Do tej kategorii podmiotów zaliczyć więc należy Wojewódzkie Zrzeszenie [...] w [...], które jako związek sportowy działa w formie stowarzyszenia (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie – t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1468 ze zm.), wykonując zadania publiczne w zakresie upowszechniania i rozwijania kultury fizycznej i sportu (co jest zasadniczym celem statutowym Związku) oraz dysponując majątkiem publicznym w postaci otrzymywanych dotacji celowych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz wsparcia finansowego Ministra Sportu (art. 28 i art. 29 ww. ustawy).
Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle poglądów orzecznictwa, w sprawach dostępu do informacji publicznej w stosunku do stowarzyszeń nie można stosować takich samych wymogów, jak stawia się organom administracji.
W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji stowarzyszenia bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten podmiot w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania przez stowarzyszenie zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14 i z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1974/14 – dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 23 grudnia 2020 r. mają charakter informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi natomiast każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się między innymi informacje o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. "a"-"c" (w tym majątkiem Skarbu Państwa lub jednostek samorządy terytorialnego), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "d" u.d.i.p.).
W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowią m.in. informacje (dokumenty) o kwotach wydawanych ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1741/13, LEX nr 1484819). Przypomnieć należy, że skarżący żądał od Związku udostępnienia kopii dokumentów (np. potwierdzeń transferów/wydruków komputerowych) stwierdzających przekazanie środków pieniężnych (dofinansowanie) podmiotom mających realizować program SKS w szkole podstawowej w [...] oraz w szkołach w [...] w latach 2017-2019. Żądane dokumenty niewątpliwie zatem stanowią informację o sposobie wydatkowania przez Związek środków publicznych, a tym samym posiadają walor informacji publicznej objętej obowiązkiem informacyjnym Związku, kształtowanym dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2020 r. znajdował zastosowanie tryb przewidziany w przepisach u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy bezczynność zachodzi zaś, co do zasady, wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji w tym przedmiocie obowiązane są z mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p., w tym podmioty objęte dyspozycją ust. 1 pkt 5 tego unormowania, do których – jak już wyżej wskazano – należy Wojewódzkie [...] w L..
Co istotne, pomimo, że art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza "odpowiednie" (a nie bezpośrednie) stosowanie art. 16 do podmiotów takich jak występujące w sprawie Zrzeszenie, w orzecznictwie przyjmuje się, że istotą tego przepisu nie jest "poluzowanie" rygorów w stosunku do podmiotów niebędących organami władzy publicznej, a przeciwnie - jednoznaczne wskazanie, że również te podmioty zobowiązane są, w przypadkach określonych ustawą, do wydawania decyzji administracyjnych. Sformalizowanie odmowy udzielenia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania przez podmiot niebędący organem władzy publicznej musi być traktowane nie inaczej, jak gwarancja ochrony dla podmiotów wykonujących prawo do informacji publicznej, dająca możliwość zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego na drodze administracyjnej lub sądowoadministracyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 478/19, LEX nr 2973900).
Wyjątki od powyższych reguł postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczą m.in. sytuacji, gdy przedmiotem żądania wnioskodawcy jest udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. W razie takiej kwalifikacji żądanej informacji często nie jest bowiem możliwe jej udostępnienie w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ze względu na konieczność poprzedzenia tej czynności wezwaniem wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu publicznego – jako określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunku uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej. Dopiero zaś po dokonaniu weryfikacji spełnienia tej przesłanki, w zależności od jej wyniku adresat wniosku zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną przetworzoną, bądź odmówić jej udostępnienia w drodze decyzji.
Nadto należy podkreślić, że stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., warunkiem powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej jej posiadanie. W razie niedysponowania żądaną informacją publiczną, adresat wniosku zobowiązany jest jedynie powiadomić o tym fakcie wnioskodawczynię na piśmie, zachowując dla tej czynności czternastodniowy termin biegnący od dnia otrzymania wniosku, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt II SAB 289/02; z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1644/09 – dostępne w CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy fakt dysponowania przez Zrzeszenie żądanymi przez skarżącego dokumentami nie jest przez ten podmiot zaprzeczany. Pomimo tego analiza akt sprawy potwierdza słuszność zarzutu, że Zrzeszenie pozostaje bezczynne w sprawie wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2019 r. albowiem nie załatwiło go do tej pory w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p.
W szczególności Zrzeszenie nie udostępniło skarżącemu żądanej informacji, zaś jedyną czynności dokonaną w reakcji na przedmiotowy wniosek było skierowanie do skarżącego pisma z dnia 15 stycznia 2020 r., w którym stwierdzono, że przeszkodą w udzieleniu żądanej informacji jest (cyt.) "klauzula poufności wynagrodzeń oraz art. 23 i art. 24 K.C. jak również art. 26 ustawy o ochronie danych osobowych". Pismo to nie wyeliminowało jednak stanu bezczynności Zrzeszenia, albowiem nie sposób je uznać za decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wyjaśnić należy, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91).
Tymczasem przedmiotowe pismo nie zawiera jednego z tych elementów, tj. rozstrzygnięcia. Wprawdzie z jego treści pośrednio wynika stanowisko Zrzeszenia, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA).
Ponadto wątpliwości Sądu budzi to, czy ww. pismo zostało podpisane przez osobę umocowaną do reprezentacji Zrzeszenia. Z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego, dotyczącej Zrzeszenia (nr [...]) wynika bowiem, że do reprezentacji Zrzeszenia uprawniona jest Rada Wojewódzka. Powyższe pismo zostało natomiast podpisane jedynie przez Skarbnika Rady Wojewódzkiej, który nie wykazał przy tym umocowania do samodzielnego działania w imieniu tego organu.
Odnosząc się ubocznie do stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. wypada wyjaśnić, że ze względu na dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany - udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej - rzeczywiście każdorazowo zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej (przy czym podkreślić należy, że ograniczenie to nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne). W sytuacji jednak, gdy dla ochrony prywatności osoby fizycznej wystarczające jest usunięcie z treści żądanej informacji publicznej jedynie danych osobowych, organ nadal zobowiązany jest do udzielenia tej informacji - po wyłączeniu z jej treści owych danych. W praktyce udostępnieniu podlega wówczas dokument odpowiednio zanonimizowany, przy czym na marginesie podkreślić należy, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani też z przetworzeniem informacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 47/13, LEX nr 1293515 oraz z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 477/13, LEX nr 1373826).
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewódzkie Zrzeszenie [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, co też podmiot ten zobowiązany będzie uczynić z uwzględnieniem uwag wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Zrzeszenia w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza fakt, że Zrzeszenie – jakkolwiek w wadliwy sposób - to jednak przed wniesieniem skargi odpowiedziało na wniosek skarżącego, a zatem działanie tego podmiotu nie wynikało z lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p., a jedynie z błędnej interpretacji bądź nieznajomości tych przepisów.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.