Uzasadnienie
R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu [...] marca 2021r. (data wpływu) skargę na bezczynność Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w S. polegającą na nierozpatrzeniu przez ten podmiot jego wniosku z dnia [...] grudnia 2020r. o udostępnienie informacji publicznej tj. "kserokopii lub skanów w formacie PDF wszystkich protokołów z kontroli przeprowadzanych w SP ZOZ w S. w latach 2016-2020 oraz kserokopii książki kontroli z lat 2016-2020, które stanowią dokumenty urzędowe".
Skarżący podnosił, że żądane informacje są informacjami prostymi, a nie przetworzonymi, gdyż zasadnicza treść dokumentów nie ulega zmianie i nie ma konieczności przeprowadzenia czynności analitycznych. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2020r. pełnomocnik SP ZOZ w S. wyjaśnił, że nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni ze względu stan epidemii i zaangażowanie pracowników Szpitala w walkę z epidemią i na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176), dalej jako "u.d.i.p." – przedłużył termin o dwa miesiące. Następnie skarżący wskazał, że pomimo upływu tego terminu jego wniosek nie został rozpatrzony przez Szpital, co uzasadniało wniesienie skargi na bezczynność. Skarżący domaga się więc obecnie:
- 1) zobowiązania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w S. do rozpatrzenia jego wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;
- 2) stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł;
- 4) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik SP ZOZ w S. - [...] M. K. - D. wniosła o jej oddalenie oraz o odstąpienie od obciążania Szpitala kosztami postępowania zgodnie z dyspozycją art. 206 p.p.s.a w zw. z art. 201 § 2 p.p.s.a., ewentualnie ich miarkowanie.
Pełnomocnik podniosła, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego wyjaśniono, że termin 14 dni na udostępnienie żądanej dokumentacji jest zbyt krótki z uwagi na to, że cały personel Szpitala zaangażowany jest aktualnie do walki z koronawirusem SARS-CoV-2, w konsekwencji czego przedłużono termin załatwienia sprawy. Ponadto niezwłocznie po wniesieniu skargi, Szpital w dniu [...] marca 2021r. udostępnił skarżącemu w formie skanów PDF żądaną dokumentację, przesyłając ją na wskazany przez skarżącego adres elektroniczny.
Pełnomocnik SP ZOZ podniosła ponadto, że bezczynność Szpitala nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Szpital jako podmiot leczniczy finansowany ze środków publicznych od blisko roku zmaga się bowiem ze skutkami epidemii koronawirusa SARS-CoV-2, konsekwencją czego była konieczność zabezpieczenia prawidłowego toku jego funkcjonowania oraz zmiany profilu jego działalności. W aktualnej sytuacji epidemicznej, każdy Szpital zobowiązany jest do posiadania niezbędnego zaplecza medycznego oraz wypracowania mechanizmów pozwalających mu na poradzenie sobie z sytuacjami wybuchu ewentualnych ognisk zakaźnych lub koniecznością udzielenia świadczeń pacjentom zakażonym. SP ZOZ w S. był więc zobowiązany do przygotowania się na taką sytuację, w których będzie zmuszony do udzielania kompleksowych świadczeń medycznych pacjentom z podejrzeniem lub/i zakażeniem koronawirusem SARS-CoV-2 z zachowaniem najwyższych standardów, przy jednoczesnym zabezpieczeniem udzielania świadczeń planowych pacjentom którzy zakażeni nie są.
Podkreśliła, że Szpital jest stosunkowo małym podmiotem leczniczym i udziela w głównej mierze podstawowych świadczeń opieki zdrowotnej, w których wczesna diagnostyka osób potencjalnie chorych na COVID-19 ma kluczowe znaczenie, w związku z tym konieczne było zmobilizowanie personelu Szpitala, zarówno medycznego jak i administracyjnego, do zabezpieczenia udzielania przedmiotowych świadczeń poprzez maksymalizację produktywności w zakresie szybkiej i skutecznej diagnostyki pacjentów. Wdrożenie koniecznych zmian organizacyjnych i przeprofilowanie w niezbędnym zakresie w jednostkę zakaźną było zatem niezbędne z punktu widzenia zabezpieczenia dobra pacjentów, co stanowi podstawę działalności Szpitala jako podmiotu leczniczego.
W konsekwencji aktualnie Szpital dysponuje tylko jednym pracownikiem, który posiada niezbędne kompetencje do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, przy czym z uwagi na wprowadzone zmiany organizacyjne zakres jego obowiązków również uległ zmianie i został skoncentrowany wokół zabezpieczenia organizacji pracy Szpitala. Poza tym pełnomocnik podniosła, że objęta wnioskiem skarżącego dokumentacja zawiera dane wrażliwe, chronione prawem w sposób szczególny, a więc konieczne było dokonanie jej wnikliwej analizy i anonimizacji w niezbędnym zakresie. Nawet w toku normalnego funkcjonowania Szpitala zachowanie 14 dniowego terminu byłoby prawdopodobnie niemożliwe, gdyż Szpital nie dysponuje odpowiednim zapleczem kadrowym w zakresie rozpatrywania tego rodzaju spraw (a jako podmiot publiczny który zobligowany jest do przestrzegania reżimu dyscypliny finansów publicznych, nie mógł pozwolić sobie na zatrudnienie większej liczby uprawnionych pracowników).
Dodatkowo pełnomocnik wskazała, że skarżący, na dzień złożenia wniosku pełnił funkcję radnego Rady Miasta S., a więc wiedział o tym, że Szpital w ostatnich miesiącach boryka się z problemami wynikającymi z trwającej epidemii. Należy też mieć na uwadze, że skarżący składa do Szpitala liczne wnioski o dostęp do informacji publicznej, często o znacznej obszerności, czym utrudnia jego normalne funkcjonowanie.
Pełnomocnik SP ZOZ podniosła, że powyższe okoliczności przemawiają także za odstąpieniem od obciążania Szpitala (w razie uwzględnienia skargi) kosztami postępowania. Aktualna sytuacja Szpitala w związku z wystąpieniem epidemii COVID-19 jest bardzo trudna, jako mały podmiot leczniczy, finansowany ze środków państwowych, nie dysponuje tak dużymi siłami kadrowymi, aby zabezpieczać zarówno udzielanie świadczeń medycznych pacjentom (planowych, jak i tych, które zostały zdeterminowane okolicznościami epidemiologicznymi), jak również udostępnić - w zakreślonym przez skarżącego, krótkim terminie - obszerną dokumentację, wymagającą wnikliwej anonimizacji. Szpital od blisko roku zmaga się ze skutkami epidemii konsekwencją czego była też zmiana profilu działalności. Pomimo tego, że Szpital nie został przekształcony w szpital koordynujący, nastawiony stricte jedynie na udzielanie świadczeń pacjentom chorym na COVID-19, to i tak zobowiązany był w pierwszej kolejności do przygotowania się na sytuację, w której będzie zmuszony do udzielania kompleksowych świadczeń medycznych pacjentom z podejrzeniem lub/i zakażeniem koronawirusem SARS-COV-2 z zachowaniem najwyższych standardów, przy jednoczesnym zabezpieczeniu udzielania świadczeń planowych pacjentom, którzy zakażeni nie są.
W związku z tym oraz z uwagi na to, że Szpital jest stosunkowo małym podmiotem leczniczym, który udziela w głównej mierze podstawowych świadczeń opieki zdrowotnej, w których wczesna diagnostyka osób potencjalnie chorych na COVID-19 ma kluczowe znaczenie, konieczne było zmobilizowanie personelu Szpitala, zarówno medycznego jak i administracyjnego do zabezpieczenia udzielania przedmiotowych świadczeń poprzez maksymalizację produktywności w zakresie szybkiej i skutecznej diagnostyki pacjentów. Wdrożenie koniecznych zmian organizacyjnych i przeprofilowanie w niezbędnym zakresie w jednostkę zakaźną było zatem niezbędne z punktu widzenia zabezpieczenia dobra pacjentów, co stanowi podstawę działalności Szpitala jako podmiotu leczniczego.
W związku z tym aktualnie Szpital dysponuje tylko jednym pracownikiem, który posiada niezbędne kompetencje do rozpatrywania wniosków m.in. o udostępnienie informacji publicznej, przy czym z uwagi na wprowadzone zmiany organizacyjne, również zakres jego obowiązków uległ zmianie i został skoncentrowany wokół zabezpieczenia organizacji pracy Szpitala.
Pełnomocnik Szpitala końcowo podkreśliła, że nawet w przypadku, gdyby Szpital funkcjonował w sposób normalny, bez wdrożenia zmian organizacyjnych związanych z pandemią, to i tak z uwagi na obszerność żądanej przez skarżącego dokumentacji, jej udostępnienie w terminie 14 dni byłoby znacznie utrudnione, także ze względu na konieczność anonimizacji danych wrażliwych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, ale tylko częściowo.
Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa powoływana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.").
Z ustawy tej wynika, że udostępnieniu podlega wyłącznie informacja będąca "informacją publiczną" i tylko przez podmioty, na których ciąży obowiązek udostępnienia takiej informacji.
W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art.
6. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).
Zgodnie natomiast z art. 4 u.d.i.p.:
- 1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nie ulega wątpliwości, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S., będący samorządową (powiatową) jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, udzielającą świadczeń zdrowotnych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, a sporne informacje, tj. protokoły kontroli i książka kontroli, przeprowadzonych przez ten Szpital są informacjami publicznymi, o których wprost mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p.
SP ZOZ w S. miał zatem obowiązek udostępnić skarżącemu żądane dokumenty w terminie 14 dni, zgodnie z art. 13 u.d.i.p. Udostępnienie informacji wprawdzie nastąpiło, jednak dopiero na skutek wniesienia niniejszej skargi na bezczynność.
W świetle powyższego uznać należy, że skarga jest zasadna wyłącznie w części stwierdzającej, że Szpital dopuścił się bezczynności, gdyż nie załatwił wniosku skarżącego w terminie 14 od dni od jego złożenia (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani w 2-miesięcznym terminie przedłużonym (stosownie do art. 13 ust. 2u.d.i.p.) w piśmie z [...] grudnia 2020r. Natomiast w związku z jej udostępnieniem [...] marca 2021r. (pismo przewodnie z [...] marca 2021.r, k. 16), bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie Szpitala do załatwienia wniosku.
Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 k.p.a.) bądź w przepisach szczególnych, m.in. w u.d.i.p. Z kolei zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem o bezczynności na gruncie u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust.1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje dodatkowego terminu, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, jej udostępnienia i przyczynach nie zachowania terminu czternastodniowego, nie informuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub, iż nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust.
- 3) bądź, że obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust.
- 2) ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub umarzającej postępowanie (art. 16). Również w przypadku błędnego uznania przez organ, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, albo błędnego udzielenia informacji, że informacja powinna być udzielona w innym trybie, zachodzi bezczynność organu, jeśli organ jest w posiadaniu takiej informacji, a jej nie udziela.
W związku z tym, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że SP ZOZ w S. pozostawał bezczynny w sprawie wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020r., natomiast umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania go do załatwienia tego wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Szpitalowi w żadnym razie w tej sytuacji nie można zarzucić lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego przepisami u.d.i.p. Szpital podjął niezwłocznie czynności w sprawie, wyjaśniając skarżącemu w piśmie z [...] grudnia 2020r., że ze względu na stan epidemiczny i zintensyfikowane zaangażowanie całego personelu Szpitala (nie tylko medycznego, ale również administracyjnego) w działania zmierzające do zapewnienia właściwych warunków leczniczych pacjentom, nie miał możliwości załatwienia wniosku skarżącego w ustawowym terminie. Zachodził stan nadzwyczajny, który bezspornie zdezorganizował dotychczasowy tryb pracy Szpitala, co miało wpływ na załatwianie spraw administracyjnych, w tym wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
Nie można przy tym pominąć, że objęta wnioskiem skarżącego dokumentacja była bardzo obszerna (załączony do akt segregator) – dokonanie jej skanów, a wcześniej anonimizacji wymagało niewątpliwie dużo czasu. Wprawdzie organ zgodził się ze skarżącym, że informacje miały charakter informacji prostej, a nie przetworzonej, to w ocenie Sądu taka kwalifikacja nie jest jednoznaczna. W orzecznictwie wyrażany jest bowiem pogląd, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych może skutkować wytworzeniem informacji przetworzonej, kwalifikowanej w ten sposób ze względu na zakres ilościowy pracy koniecznej do zebrania i uporządkowania.
Za uznaniem, że stwierdzona bezczynność nie miała rażącego charakteru, świadczy oczywiście także i to, że ostatecznie wniosek skarżącego został rozpatrzony i dokumentacja została mu udostępniona.
Powyższe argumenty przemawiały również za oddaleniem wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej i w kwocie [...]zł. Poza tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie ze wskazaniem zakresu uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt I SAB/Bk 4/18). Skarżący R. K. w żaden sposób nie uzasadnił natomiast swojego żądania w tym zakresie, a biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, brak jest podstaw do przyznania mu jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Opóźnienie w załatwieniu wniosku skarżącego było w pełni usprawiedliwione sytuacją epidemiczną, a ostatecznie informacja, pomimo tego, że była bardzo obszerna i wymagała stosunkowo dużego nakładu środków organizacyjnych, została udostępniona.
Sąd postanowił również stosownie do art. 206 p.p.s.a. – oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania (obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi tj. [...] zł). Zgodnie z tym przepisem - sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Skarga została w istocie uwzględniona w niewielkiej części, stwierdzającej tylko to, że organ udostępnił skarżącemu informację publiczną nie zachowując ustawowych terminów. Przedstawione okoliczności sprawy zwalniają jednak w całości organ z winy za opóźnienie, zwłaszcza, że organ nie pozostał bierny w sprawie wniosku skarżącego, gdyż niezwłocznie wyjaśnił mu (w piśmie z [...] grudnia 2020r.) przyczyny opóźnienia, a jednocześnie przyczyny te zasługiwały w pełni na zrozumienie.
Należy zauważyć, że waga wartości, których ochrona została powierzona przez ustawodawcę szpitalom, w tym m.in. SP ZOZ w S. – tj. życie i zdrowie ludzkie oraz prawo do jawności działania Państwa, jest znacząco różna, a więc w sytuacji, gdy zachodzi konieczność podjęcia nadzwyczajnych środków zabezpieczających życie i zdrowie, zaspokojenie prawa do jawności podmiotów państwowych ustępuje miejsca. Obciążanie Szpitala kosztami postępowania sądowo-administracyjnego, w sytuacji, gdy z przedstawionych powodów żądanie skargi tylko w niewielkim zakresie okazało się zasadne, byłoby niesprawiedliwe.
Należy też dodać, że przepis art. 206 p.p.s.a. może być stosowany nawet w sytuacji uwzględnienia skargi w całości, jeśli zachodzi "uzasadniony przypadek" (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z 6 lutego 2020 r., II SAB/Sz 124/19). Naruszenie ustawowych terminów udzielenia informacji publicznej z przeszkód wynikających bezpośrednio z sytuacji epidemicznej pozwala zakwalifikować to naruszenie jako "uzasadniony przypadek".
Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.