Uzasadnienie
S. J. skierowało w dniu 22 lutego 2022r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora [...] G. Zespołu Szkół [...]. K. G. w L. (dalej jako "Dyrektor") polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 17 stycznia 2022r. Stowarzyszenie domagało się w udostępnienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2022r., poz.902), dalej jako "u.d.i.p." w pkt 1. – "adresu strony podmiotowej BIP organu lub adres strony BIP, gdzie organ publikuje informacje, w pkt 2. - "kopii/skanów protokołów zewnętrznych (w szczególności kontroli kuratorium, sanepidu itp.) oraz kopii/skanów decyzji pokontrolnych z lat 2017-2021 (jeżeli nie są dostępne w BIP)".
Skarżące Stowarzyszenie wniosło ponadto o wymierzenie organowi grzywny w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor wniósł o jej oddalenie.
Wskazał, że wniosek został złożony 17 stycznia 2022r. drogą elektroniczną. W dniu 2 lutego 2022r. pracownik [...] odpisał, że strona BIP jest dostępna pod adresem [...].pl, a pozostałe informacje dostępne są do wglądu na terenie Szkoły. W tym samym dniu z adresu [...] odpisano, że możliwość wglądu w dokumenty nie stanowi realizacji wniosku. W dniu 4 lutego 2022r. pracownik [...] ponownie odpisał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. [...] nie jest zobligowane do przedstawiania kopii/skanów dokumentów mogących podlegać pod informację publiczną.
Jednocześnie pracownik [...] ponowił zaproszenie do placówki, "gdzie umożliwi się wgląd do dokumentów urzędowych". Następnie pod koniec lutego nadeszła skarga na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wkrótce odszedł pracownik, który zajmował się obsługą tej sprawy, a także systemów informatycznych Szkoły i przez długi czas nowe osoby, w tym informatycy, przywracali dostępy do tych systemów, w tym e-maili. W przekonaniu Dyrektora, Stowarzyszenie [...] nie jest rzeczywiście zainteresowane dostępem do żądanej dokumentacji, bowiem poza dwoma mailami składało jedynie dalsze pisma do Sądu, nie kontaktując się inną drogą z [...]. Poza tym [...] nie zatrudnia na co dzień prawnika, jest niewielką placówką kształcącą kilkudziesięciu uczniów, a z treści pisma (skargi) nie wynikało, by Stowarzyszenie domagało się przekazania tego gdziekolwiek dalej. Dla Dyrektora - nie mającego wykształcenia prawniczego - z otrzymanego dokumentu wynikało, że jest to odpis dla niego pisma, które zostało skierowane przez Stowarzyszenie do Sądu.
Dla Szkoły sprawa robi wrażenie złośliwego nękania pod pozorem działań mających na celu realizację celów statutowych Stowarzyszenia. Szkoła jest instytucją prywatną, której jedynym łącznikiem z ustawą o dostępie do informacji publicznej jest fakt wykonywania "zadania publicznego" - to jest nauczania i "dysponowania środkami publicznymi" - poprzez otrzymywanie od podmiotów publicznych dopłat do czesnego, z którego utrzymuje się Szkoła. Dyrektor podniósł, że żądania Stowarzyszenia zostały załatwione pozytywnie i w dalszym ciągu możliwy jest wgląd w dokumentację, jednak jej kopiowanie, ze względu na znaczną liczbę dokumentów, stanowiłoby długotrwałą pracę dla któregoś z pracowników Szkoły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 k.p.a.) bądź w przepisach szczególnych, m.in. w przepisach powoływanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.).
Z ustawy tej wynika, że udostępnieniu podlega wyłącznie informacja będąca "informacją publiczną". W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art.
6. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).
Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są natomiast – zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z tym przepisem: 1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem, o bezczynności na gruncie przepisów u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust.1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie udziela jej, nie wskazuje dodatkowego terminu (nie dłuższego niż 2 miesiące od wpłynięcia wniosku), nie informuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej albo że nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust.
3) albo że obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2), a także gdy nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub umarzającej postępowanie (art. 16). Również w przypadku błędnego uznania, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej albo że informacja powinna być udzielona w innym trybie, zachodzi bezczynność, jeśli podmiot jest w posiadaniu takiej informacji, a jej nie udziela. Należy podkreślić, że bezczynność zachodzi również wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie udziela informacji zgodnie z wnioskiem. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (2).
Rozpatrując skargę Stowarzyszenia [...] należy zgodzić się ze skarżącym, że Dyrektor dopuścił się bezczynności – w powyższym rozumieniu – przy załatwianiu pkt 2. wniosku skarżącego z 17 stycznia 2022r. Skarżący wnosił o przesłanie mu na wskazany adres ([...]) "kopii/skanów protokołów zewnętrznych (w szczególności kontroli [...], sanepidu itp.) oraz kopii/skanów decyzji pokontrolnych z lat 2017-2021 (jeżeli nie są dostępne w BIP)". Dyrektor w odpowiedzi na to żądanie wskazał lakonicznie, że "informacje dostępne są do wglądu na terenie Szkoły". Następnie pomimo wyraźnego wskazania przez Stowarzyszenie (email z 2 lutego 2022r.), że "możliwość wglądu w dokumenty nie stanowi realizacji wniosku", Dyrektor ponownie "zaprosił" skarżącego do placówki w celu dokonania "wglądu do dokumentów urzędowych" (email z 4 lutego 2022r.) i jak wynika z akt, dotychczas żądanych dokumentów nie przesłał skarżącemu zgodnie z wnioskiem, a więc na podany adres mailowy.
Dyrektor nie wskazał przy tym przeszkód uniemożliwiających udostępnienie skarżącemu spornych informacji w sposób wskazany we wniosku, co zwalniałoby go z zarzutu bezczynności zgodnie z przytoczonym wyżej art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Dyrektor w odpowiedzi na skargę podnosi, że Szkoła jest niewielka, prywatna, nie zatrudnia prawnika, a sam Dyrektor nie posiada wykształcenia prawniczego, a w konsekwencji nie wiedział, że miał obowiązek udostępnić skarżącemu wskazane w pkt 2 wniosku dokumenty jako informacje publiczne.
Nie są to argumenty usprawiedliwiające bezczynność Dyrektora.
Nie budzi wątpliwości, że każda szkoła (także prywatna) wykonuje zadania publiczne. Jest podmiotem prawa, na którym spoczywają określone obowiązki, w tym m.in. obowiązki nałożone ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przedstawiciel szkoły, jakim jest jej dyrektor, kieruje nią i reprezentuje ją na zewnątrz, nie może więc zasłaniać się nieznajomością przepisów prawa. Brak wiedzy nie zwalnia go z odpowiedzialności za wypełnianie ustawowych obowiązków szkoły, jako podmiotu, który wykonuje zadania publiczne. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 3 grudnia 2019r. (sygn. akt I OSK 1682/18) odnoszące się do tego, jakie podmioty zobowiązane są do udzielania informacji publicznej.
Sąd ten wskazał, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązkiem udostępniania informacji publicznej objął dwie zasadnicze grupy: pierwsza to władze publiczne, a druga to podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące władzami publicznymi. Każde ustalenie, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, musi dokonywać się poprzez ustalenie, czy zawiera się on w zakresie pojęcia władzy publicznej, a w przypadku odpowiedzi negatywnej, czy wykonuje zadania publiczne. Do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej należą podmioty, które dysponują majątkiem publicznym, ostatecznie należy więc stwierdzić, że w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca wyodrębnił trzy grupy takich podmiotów: 1) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, 2) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które dysponują majątkiem publicznym, 3) osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
NSA podkreślił, że "spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Istota art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. sprowadza się do objęcia obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej również podmiotów prywatnych realizujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Jest to konieczne i niezbędne do realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w dobie decentralizacji administracji publicznej i prywatyzacji wykonywania zadań publicznych". W innym wyroku tj. w sprawie sygn. akt I OSK 2189/17 NSA stwierdził, że "wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym (...) i błędna jest teza, że "podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest tylko podmiot, który jednocześnie dysponuje mieniem publicznym i wykonuje zadania publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 413/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl)".
NSA w tym wyroku wskazywał na podmiot wykonujący zadania publiczne, co - jego zdaniem - było dostateczną przesłanką do uznania tego podmiotu za zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Stwierdził bowiem, że "wykonywania zadań publicznych w rozumieniu komentowanej ustawy nie można uzależniać od przekazywania środków publicznych na ich realizację. Istnieją bowiem sytuacje, w których nakłada się na określone podmioty obowiązek realizacji zadań publicznych, obligując te podmioty do finansowania zadań z własnych środków."
W świetle powyższego, Szkoła, niezależnie od swoich rozmiarów i zakresu finansowania ze środków publicznych, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., a więc spoczywają na niej obowiązki określone w tej ustawie.
Odnosząc się natomiast do publicznego charakteru objętej pkt 2 wniosku skarżącego Stowarzyszenia informacji, stwierdzić należy, że nie ma uzasadnienia dla wątpliwości Dyrektora co do tego, czy żądane informacje są informacjami publicznymi. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W świetle zaś art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret 2 u.d.i.p.– udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności "dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających".
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy Szkoła jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś sporne informacje są informacjami publicznymi, Dyrektor Szkoły miał obowiązek załatwić wniosek w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Skoro szkoła była w posiadaniu żądanych dokumentów (a emaile Dyrektora sugerują, że tak), to Dyrektor, jako jej przedstawiciel, powinien był je udostępnić skarżącemu w formie i w sposób wskazany we wniosku. Poinformowanie skarżącego o możliwości wglądu do spornych dokumentów w siedzibie Szkoły nie stanowiło prawidłowej realizacji obowiązku wynikającego z art. 14 u.d.i.p.
Należy też wyjaśnić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga, by wnioskodawca wskazywał, dlaczego, w jakim celu domaga się informacji. Stosownie do art. 2 u.d.i.p. - 1. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej 2. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Tylko wtedy, gdy udzielenie informacji wiąże się z koniecznością jej przetworzenia, wymagane jest wykazanie, że za udostępnieniem wnioskodawcy danej informacji przemawia szczególnie ważny interes publiczny (art. 3ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W takim jednak przypadku organ (dany podmiot) powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania takiego interesu w zakreślonym terminie, a w razie niewykazania tego interesu, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 u.d.i.p.). Niezachowanie takiego trybu świadczy o bezczynności organu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził bezczynność Dyrektora i zobowiązał go do załatwienia pkt 2. wniosku skarżącego we właściwy sposób zgodnie z przepisami u.d.i.p. (pkt I).
Podstawą wydania wyroku był art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Stosownie do powyższego przepisu Sąd stwierdził, że bezczynność Dyrektora wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Takie naruszenie ma miejsce wtedy, gdy organ (dany podmiot) lekceważy nałożone na niego przepisami u.d.i.p. obowiązki i w ocenie Sądu taki charakter miało postępowanie Dyrektora. Jak wyżej Sąd wyjaśnił, brak wyksztalcenia prawniczego Dyrektora, czy rozmiar Szkoły nie zwalniały go z obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym m.in. z przepisów u.d.i.p. Poza tym należy zauważyć, że przepisy tej ustawy jasno i wprost określają, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na wniosek, niezależnie od interesu prawnego czy faktycznego, a podlegającymi udostępnieniu informacjami jest m.in. "dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających"- art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret 2 u.d.i.p.
W ocenie Sądu, zakres żądania skarżącego nie wymagał specjalistycznej wiedzy, wystarczyło przeczytać z uwagą przepisy ustawy. Ustawa obowiązuje już ponad 20 lat, a informacje na temat załatwiania wniosków składanych na jej podstawie, są powszechnie dostępne w intrenecie. Prowadzenie szkoły, będącej podmiotem prawa, wykonującym zadania publiczne, wymaga zachowania należytej staranności i dbałości o funkcjonowanie na podstawie i zgodnie z przepisami prawa. Dyrektor podnosi natomiast, że otrzymał tylko w lutym 2022r. emaila od skarżącego, a następnie skarżący wniósł skargę na bezczynność i w sprawie wniosku ze Szkołą się już nie kontaktował, lecz składał pisma do Sądu. W tej sytuacji Dyrektor był przekonany, że skarżącemu na informacji nie zależy. Argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie i nie zwalnia Dyrektora z zarzutu bezczynności. Zarówno z akt niniejszej sprawy, jak i z urzędu wiadome jest Sądowi, że Dyrektor nie przekazał skargi na bezczynność z 22 lutego 2022r. do Sądu w ustawowym 15 dniowym terminie, lecz dopiero na skutek czterech postanowień Sądu wydanych na podstawie art. 55 p.p.s.a. wymierzających Dyrektorowi grzywnę za jej nieprzekazanie (sygn. akt II SO/Lu 4/22, II SO/Lu 7/22, II SO/Lu 12/22 i II SO/Lu 5/23).
Należy podkreślić, że pierwsze postanowienie zostało wydane w dniu 29 czerwca 2022r., a więc co najmniej od tego czasu Dyrektor powinien był mieć świadomość, że skarżącemu zależy na załatwieniu w całości jego wniosku z 17 stycznia 2022r., skoro w spornej skardze z 22 lutego 2022r. domagał się stwierdzenia bezczynności Dyrektora w tym zakresie. Nie znajduje więc usprawiedliwienia przekonanie Dyrektora, że skarżącemu nie zależało na udostępnieniu dokumentów wskazanych w pkt 2 wniosku. Co najmniej po wydaniu tego postanowienia (a więc już od lipca 2022r.) nie było uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że skarżące Stowarzyszenie zrezygnowało z żądania, a zatem Dyrektor jako przedstawiciel prawny Szkoły, jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, powinien był zwrócić się do Stowarzyszenia o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości co do tego żądania. Bierność Dyrektora nie znajduje w tej sytuacji, w ocenie Sądu, usprawiedliwienia.
W związku z tym Sąd uznał, że jego zachowanie było nacechowane co najmniej niedbalstwem, które skutkowało stwierdzeniem, że bezczynność miała charakter rażący (pkt II).
Gdy chodzi o wymierzenie i wysokość grzywny (1000 zł – pkt III), Sąd miał na uwadze z jednej strony znaczy upływ czasu od złożenia wniosku do wydania wyroku tj. półtora roku, a od wydania pierwszego postanowienia wymierzającego grzywnę za nieprzekazanie skargi – prawie rok, z drugiej zaś to, że Szkoła jest prywatna, a środki na jej utrzymanie to przede wszystkim składki (czesne) osób fizycznych.
Oddaleniu podlegała natomiast skarga w zakresie żądania sformułowanego w pkt 1. wniosku, gdyż w tym zakresie Dyrektor udzielił żądanej informacji (pkt IV).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 106, 50 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (wpis sądowy -100 zł i koszty korespondencji – 6,50 zł) (pkt V).