Uzasadnienie
M. W. reprezentowana przez adw. M. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z dnia 1 lipca 2020r. w sprawie zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych na działce nr ewid. [...] zlokalizowanej w obrębie miejscowości P., gm. P. ze szkodą dla sąsiedniej działki nr ewid. [...], należącej do skarżącej.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminach określonych w tych przepisach, w tym poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przez organ II instancji, a także poprzez celowe przedłużanie toczącego się postępowania, mimo zgromadzenia pełnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego postępowania.
W związku z tym wniosła o stwierdzenie rażącej bezczynności Wójta Gminy, zobowiązanie go do wydania decyzji, zasądzenie od niego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł w trybie art. 145a § 3 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że od dnia złożenia przez nią wniosku w upłynęły prawie 2 lata. Ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy, co potwierdziło jednoznacznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uwzględniając postanowieniem z 1 października 2021r. ponaglenie skarżącej. Mimo tego, że Kolegium zobowiązało organ do załatwienia spornego wniosku poprzez wydanie orzeczenia co do istoty sprawy w terminie 30 dni, decyzja do dnia wniesienia skargi nie została wydana.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie wskazując na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, wymagający wyjaśnienia szeregu okoliczności, zwłaszcza o charakterze hydrogeologicznym. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i podejmowane czynności:
W dniu 13 lipca 2020 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku, następnie dnia 29 lipca 2020 r. wszczął postępowanie. W dniu 7 sierpnia 2020r. przeprowadzono oględziny, było to w okresie bez opadów. Następnie 20 sierpnia 2020r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, a 25 września 2020 r. pismo pełnomocnika drugiej strony - M. [...] wraz z dokumentacją audiowizualną. W celu zasięgnięcia wiadomości specjalnych w dziedzinie hydrogeologii organ powołał biegłego i powiadomił strony o oględzinach zaplanowanych na 26 października 2020r. We wskazanym dniu dokonano oględzin z udziałem biegłego oraz stron postępowania. Dnia 15 marca 2021r. biegły hydrogeolog mgr Z. S. przedłożyła "Ekspertyzę w sprawie zmiany stanu wody w obrębie działki nr ew. [...] (...)" stwierdzając, że w obrębie działki nr [...] nie zostały naruszone stosunki wodne ze szkodą dla działki nr [...] i nie jest wymagane przywrócenie pierwotnych stosunków wodnych.
W związku z tym, pismem z 19 marca 2021r. organ zawiadomił strony o zebranych dowodach, a następnie po przeanalizowaniu ekspertyzy w dniu 15 kwietnia 2021r. wydał decyzję odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 17 maja 2021r., która została przekazana w celu ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w dniu 21 maja 2021 r.
Następnie w dniu 21 września 2021r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej, które zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z 1 października 2021r. Kolegium stwierdziło, że bezczynność miała charakter rażący i wyznaczyło organowi I instancji 30 - dniowy termin na zakończenie sprawy oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.
W związku z tym w dniu 26 października 2021r. organ zwrócił się do biegłej E. S. o ponowne przeanalizowanie sporządzonej w marcu 2021r. ekspertyzy, która w dniu 16 listopada 2021r. zwróciła się do organu o przekazanie decyzji Kolegium z dnia 17 maja 2021r. - dokumenty zostały przesłane biegłej drogą elektroniczną w dniu 17 listopada 2021r. Następnie pismem z 27 listopada 2021r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do dnia 31 grudnia 2021r. w związku z wystąpieniem do wykonawcy ekspertyzy o jej uzupełnienie, a także w związku z koniecznością ponownego przeanalizowania zebranej dokumentacji sprawy. Z uwagi na brak odpowiedzi biegłej E. S., w dniu 28 grudnia 2021r. organ ponownie zwrócił się do niej o uzupełnienie ekspertyzy, a pismem z 31 grudnia 2021r. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 stycznia 2022r. W dniu 19 stycznia 2022r. do organu wpłynęło uzupełnienie ekspertyzy, a 31 stycznia 2022r. strony zostały powiadomione o zebraniu dowodów i materiałów w sprawie.
W tym samym dniu tj. 31 stycznia 2022r. organ powiadomił strony o przedłużeniu terminu do 31 marca 2022r. w związku ze skomplikowanym charakterem sprawy oraz koniecznością dokonania szczegółowej analizy ekspertyzy oraz jej uzupełnienia. Dnia 9 lutego 2022r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się drogą elektroniczną o udostępnienie uzupełnienia ekspertyzy, co organ uczynił 16 lutego 2022r. W dniu 31 marca 2022r. organ ponownie przedłużył termin zakończenia sprawy do dnia 29 kwietnia 2022r. w związku z koniecznością dokonania szczegółowej analizy kompletu dokumentacji zebranej w sprawie oraz zmianą pracownika na stanowisku merytorycznie odpowiedzialnym za prowadzenie sprawy. Wyznaczony termin załatwienia sprawy został dotrzymany, gdyż w dniu 28 kwietnia 2022r. została wydana decyzja odmawiająca przywrócenia stanu pierwotnego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. ze zm.), dalej jako p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnych "bezczynności", natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.
W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca, że organ nie załatwił jej wniosku z 1 lipca 2020r., a podejmowane przez organ przez dwa lata działania świadczą o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania.
Z akt wynika, że przede wszystkim wniosek wymagał uzupełnienia, do czego organ wezwał skarżącą 13 lipca 2020r., a w dniu 29 lipca 2020r. wszczął postępowanie. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało opinii biegłego, który został powołany w dniu 2 października 2020r. (umowa z [...], k. 16). W toku postępowania organ dwukrotnie przeprowadził oględziny – 7 sierpnia 2020r. i następnie (z udziałem biegłej) w dniu 26 października 2020r. Strony składały pisma procesowe wraz z dokumentacją dowodową – 20 sierpnia 2020r. i 25 września 2020r. Po nadesłaniu organowi w dniu 15 marca 2021r. przez biegłą ekspertyzy, organ decyzją z 15 kwietnia 2021r. wydał decyzję odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja ta została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z 17 maja 2021r., która została doręczona organowi I instancji w dniu 21 maja 2021r. z zaleceniem ponownego rozpatrzenia sprawy.
Nie budzi wątpliwości, że mimo przekazania sprawy, organ I instancji przez cztery miesiące nie podejmował żadnych działań w sprawie, zaś kolejne czynności podjął dopiero po doręczeniu mu w dniu 6 października 2021r. postanowienia Kolegium z 1 października 2021r. uwzględniającego ponaglenie skarżącej na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Postanowieniem tym Kolegium stwierdziło rażącą bezczynność organu I instancji i zobowiązało ten organ do wydania orzeczenia co do istoty sprawy w terminie 30 dni. Tak więc organ 26 października 2021r. zwrócił się do biegłej o ponowne przeanalizowanie ekspertyzy, a w związku z tym, że biegła 16 listopada 2021r. zażądała od organu przekazania jej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, organ I instancji w dniu 27 listopada 2021r. zawiadomił strony o konieczności przedłużenia postępowania do 31 grudnia 2021r. W związku z brakiem stanowiska biegłej, organ ponownie się do niej zwrócił i ponownie przedłużył postępowanie, tym razem do 31 stycznia 2022r.
Po otrzymaniu w dniu 19 stycznia 2022r. uzupełnionej ekspertyzy, organ w dniu 31 stycznia 2022r. powiadomił strony o zebraniu dowodów i materiałów w sprawie i jednocześnie przedłużył postępowanie do 31 marca 2022r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczność szczegółowej analizy ekspertyzy oraz jej uzupełnionej części. Kolejne przedłużenie tego terminu przez organ do 29 kwietnia 2022r. wynikało przede wszystkim ze zmiany pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za prowadzenie niniejszej sprawy. W wyznaczonym terminie tj. 28 kwietnia 2022r. decyzja została wydana.
Oceniając prowadzenie sprawy przez organ należy stwierdzić, że niewątpliwie organ podejmował czynności w sprawie, ale miało to miejsce z przekroczeniem ustawowych terminów, dotyczy to w szczególności okresu po wydaniu decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 17 maja 2021r., co Kolegium potwierdziło w postanowieniu z 1 października 2021r. uwzględniając ponaglenie skarżącej. Takie działanie organu mieści się w pojęciu bezczynności organu.
Wniosek skarżącej został jednak rozstrzygnięty, gdyż organ w dniu 28 kwietnia 2022r. wydał decyzję (ponownie) odmawiającą przywrócenia stanu pierwotnego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W związku jednak z tym, że decyzja ta została wydana już po wniesieniu skargi, należało stwierdzić bezczynność organu zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II).
Bezprzedmiotowe natomiast stało się zobowiązywanie organu do wydania rozstrzygnięcia, dlatego w tym zakresie Sąd postępowanie umorzył stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I).
Sąd uznał przy tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), ponieważ organ podejmował pewne czynności, a więc nie można mu zarzucić lekceważenia nałożonych na niego przez ustawodawcę obowiązków. Uwzględniając wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w decyzji z 17 maja 2021r., uchylającej odmowną decyzję Wójta Gminy, organ I instancji podjął czynności zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w sporządzonej ekspertyzie, stwierdzone przez Kolegium, zobowiązując biegłą do uzupełnienia ekspertyzy; w związku z biernością biegłej, organ ponawiał wezwanie. Czynności te niewątpliwie wpłynęły na długość postępowania, jednak były konieczne. Organ informował również strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (31 grudnia 2021r., 31 stycznia 2022r. i 31 marca 2022r.), wskazując na skomplikowany charakter sprawy, co należy uznać za dostateczny powód biorąc pod uwagę liczne zastrzeżenia i wytyczne wskazane w kasatoryjnej decyzji Kolegium z 17 maja 2021r.
W związku z tym, że w ocenie Sądu bezczynność nie miała rażącego charakteru, oddaleniu podlegało żądanie skarżącej zasądzenia od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] zł (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy w tym miejscu, że w związku z tym, że skarga dotyczyła bezczynności organu, a nie decyzji administracyjnej, w sprawie nie mógł mieć zastosowania powołany w skardze przepis art. 145 a § 3 p.p.s.a.
Zasadny natomiast okazał się wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego stosownie do przepisów art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).
Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.