Uzasadnienie
UZASADNIENIE
Pismem z 4 maja 2022 r. W. S. (dalej jako: skar��cy), wni�s� skarg� do Wojew�dzkiego S�du Administracyjnego w Lublinie na bezczynno�� Dyrektora Okr�gowego S�u�by Wi�ziennej w Lublinie (dalej jako: Dyrektor Okr�gowy SW) w zakresie rozpatrzenia wniosku z 15 listopada 2021 r. o udost�pnienie informacji publicznej. Skar��cy za��da� zobowi�zania organu do rozpatrzenia ww. wniosku, stwierdzenia, �e organ dopu�ci� si� bezczynno�ci w rozpoznaniu wniosku skar��cego oraz zas�dzenia zwrotu koszt�w post�powania.
W uzasadnieniu skar��cy wskaza�, �e wnioskiem z 15 listopada 2021 r. zwr�ci� si� do organu o udost�pnienie informacji publicznej w postaci numerycznych znak�w identyfikacyjnych funkcjonariuszy S�u�by Wi�ziennej realizuj�cych w Okr�gowym Inspektoracie S�u�by Wi�ziennej w Lublinie obowi�zki zwi�zane z prowadzeniem post�powa� wyja�niaj�cych w sprawie skarg os�b pozbawionych wolno�ci wynikaj�cych z rozporz�dzenia Ministra Sprawiedliwo�ci z dnia 13 sierpnia 2003 r., w sprawie sposob�w za�atwiania wniosk�w, skarg i pr�b os�b osadzonych w zak�adach karnych i aresztach �ledczych, w okresie od 1 czerwca do 2 czerwca 2019 r., w formie papierowej i przes�anie poczt� ��danej informacji.
W odpowiedzi na wniosek organ poinformowa� skar��cego, �e skargi os�b pozbawionych wolno�ci b�d�ce w jego w�a�ciwo�ci za�atwia Dyrektor Okr�gowy SW w Lublinie, w tym przeprowadza post�powanie wyja�niaj�ce i dokonuje w tym zakresie rozstrzygni��. Ponadto, organ poinformowa� skar��cego, �e zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 wrze�nia 2001 r. o dost�pie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.), udost�pnienie informacji ��danych we wniosku z 15 listopada 2021 r. zosta�o uregulowane w ustawie z 9 kwietnia 2010 r. o S�u�bie Wi�ziennej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm.; dalej jako: u.S.W.) okre�laj�cej odmienne zasady i tryb dost�pu do informacji obj�tych wnioskiem. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem s�d�w administracyjnych, je�eli istnieje tryb dost�pu do informacji publicznej okre�lony w innej ustawie ni� ustawa o dost�pie do informacji publicznej, organ do kt�rego zosta� skierowany wniosek, kieruje do strony pismo informuj�ce o tym.
W ocenie skar��cego jego ��danie dotyczy�o informacji publicznej, do kt�rej udost�pnienia zobowi�zany by� organ, nie by�a to przy tym informacja przetworzona. Organ powinien by� w terminie ustawowym (14 dni) udost�pni� informacj� albo wyda� decyzj� odmown�.
W odpowiedzi na skarg� Dyrektor Okr�gowy SW wni�s� o umorzenie post�powania. W uzasadnieniu organ wskaza�, �e uwzgl�dni� w ca�o�ci skarg� i decyzj� z 24 maja 2022 r., odm�wi� udzielenia ��danej informacji publicznej, jednocze�nie stwierdzaj�c, �e bezczynno�� nie mia�a miejsca z ra��cym naruszeniem prawa.
Sprawa zosta�a rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. � Prawo o post�powaniu przed s�dami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojew�dzki S�d Administracyjny w Lublinie zwa�y� co nast�puje:
Skarga zas�uguje w cz�ci na uwzgl�dnienie, gdy� Dyrektor Okr�gowy SW dopu�ci� si� bezczynno�ci w zakresie rozpatrzenia wniosku skar��cego z 15 listopada 2021 r. w zakresie obj�tym skarg�, tj. dotycz�cym wskazania numerycznych znak�w identyfikacyjnych funkcjonariuszy S�u�by Wi�ziennej, realizuj�cych w Okr�gowym Inspektoracie SW w Lublinie obowi�zki zwi�zane z prowadzeniem post�powa� wyja�niaj�cych w sprawach skarg os�b pozbawionych wolno�ci.
Nale�y na wst�pie przypomnie�, �e bezczynno�� podmiotu zobowi�zanego do udzielenia informacji publicznej b�dzie mia�a miejsce w sytuacji, w kt�rej podmiot ten w ustawowo okre�lonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udost�pnienie informacji �adnej z czynno�ci okre�lonych w przepisach ustawy o dost�pie do informacji publicznej, tj. nie udost�pni informacji publicznej w formie czynno�ci materialno-technicznej w spos�b i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udost�pnienia ��danej informacji publicznej albo o umorzeniu post�powania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku mo�liwo�ci udost�pnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wska�e, w jaki spos�b lub w jakiej formie informacja mo�e by� udost�pniona niezw�ocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
W kwestii zakresu podmiotowego i przedmiotowego obowi�zku udost�pnienia informacji publicznej na wniosek skar��cego S�d w pe�ni podziela argumentacj� s�d�w administracyjnych wyra�on� w prawomocnych wyrokach wydanych w sprawach tego samego skar��cego na tle podobnych stan�w faktycznych i prawnych (por. wyrok WSA w Lublinie z 17 lutego 2022 r., II SAB/Lu 138/21; wyroki WSA w Olsztynie z 9 lutego 2021 r., II SAB/Ol 68/20; z 12 pa�dziernika 2021 r., II SAB/Ol 89/21; z 16 listopada 2022 r., II SAB/Ol 526/21). W �lad za tymi pogl�dami nale�y zatem stwierdzi�:
Po pierwsze, Dyrektor Okr�gowy SW jest podmiotem zobowi�zanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowi�zane do udost�pniania informacji publicznej s� w�adze publiczne oraz inne podmioty wykonuj�ce zadania publiczne, w szczeg�lno�ci: organy w�adzy publicznej (pkt 1), podmioty reprezentuj�ce jednostki organizacyjne, kt�re wykonuj� zadania publiczne lub dysponuj� maj�tkiem publicznym (pkt 5). Dyrektor Okr�gowy SW spe�nia obydwa te kryteria. Zgodnie z art. 1 u.S.W., S�u�ba Wi�zienna jest umundurowan� i uzbrojon� formacj� apolityczn� podleg�� Ministrowi Sprawiedliwo�ci, posiadaj�c� w�asn� struktur� organizacyjn�. W katalogu organ�w S�u�by Wi�ziennej ustawodawca wymieni� dyrektora okr�gowego (art. 7 pkt 2 u.S.W.). Podobnie � okr�gowy inspektorat S�u�by Wi�ziennej, stanowi�cy urz�d, kt�rym kieruje dyrektor, jest jedn� z jednostek organizacyjnych S�u�by Wi�ziennej (8 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 1 u.S.W.).
Koszty zwi�zane z funkcjonowaniem S�u�by Wi�ziennej s� pokrywane z bud�etu pa�stwa (art. 6 u.S.W.). Dyrektor Okr�gowy SW jest wi�c organem w�adzy publicznej i podmiotem reprezentuj�cym jednostk� realizuj�c� zadania publiczne, dysponuje te� funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie s� w jego posiadaniu, a maj� charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Po drugie, numeryczne znaki identyfikacyjne funkcjonariuszy s�u�by wi�ziennej stanowi� informacj� publiczn�. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.i.d.p., ka�da informacja o sprawach publicznych stanowi informacj� publiczn�. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono natomiast przyk�adowy katalog informacji i dokument�w stanowi�cych informacj� publiczn� w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacj� publiczn� stanowi w szczeg�lno�ci informacja o podmiotach, o kt�rych mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawuj�cych w nich funkcje i ich kompetencjach. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, �e prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze wzgl�du na prywatno�� osoby fizycznej lub tajemnic� przedsi�biorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pe�ni�cych funkcje publiczne, maj�cych zwi�zek z pe�nieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsi�biorca rezygnuj� z przys�uguj�cego im prawa.
Z przepis�w tych jednoznacznie wynika, �e informacje o osobach pe�ni�cych funkcje publiczne maj�cych zwi�zek z pe�nieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, stanowi� informacj� publiczn�. Ustawa nie zawiera definicji "osoby pe�ni�cej funkcje publiczne". Jak wynika z orzecznictwa Trybuna�u Konstytucyjnego (vide: uzasadnienie wyroku z 20 marca 2006 r., K. 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez okre�lon� osob� jest funkcj� publiczn�, powinno odnosi� si� do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie na�o�one na t� instytucj� zadanie publiczne. W tym przypadku art. 115 � 19 Kodeksu karnego wprost wskazuje, �e osob� pe�ni�c� funkcj� publiczn� jest funkcjonariusz publiczny. W my�l za� art. 115 � 13 pkt 7 k.k. funkcjonariuszem publicznym jest funkcjonariusz S�u�by Wi�ziennej. Ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kr�gu os�b okre�lonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., obj�te mog� by� informacj� publiczn�.
W pi�miennictwie podkre�la si�, �e w informacjach o organach, osobach sprawuj�cych w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znale�� si� informacje na temat tych wszystkich pracownik�w, kt�rzy bior� udzia� we wszelkiego rodzaju procedurach oraz na temat zasad i warunk�w wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowi�zk�w. Obowi�zek udzielenia informacji obejmuje wi�c m.in. dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podleg�o�� s�u�bow�, spos�b, a nawet moment nawi�zania stosunku s�u�bowego. Wy��czeniu podlegaj� tylko te osoby, kt�re wykonuj� czynno�ci o charakterze us�ugowym. Pe�nienie funkcji zwi�zane jest zawsze z realizacj� okre�lonych zada� wewn�trz danej jednostki organizacyjnej.
Szczeg�owe kwestie dotycz�ce rodzaj�w i formy identyfikacyjnych znak�w numerycznych okre�la rozporz�dzenie Ministra Sprawiedliwo�ci z dnia 22 czerwca 2018 r. w sprawie umundurowania i wyposa�enia polowego funkcjonariuszy s�u�by wi�ziennej (Dz. U z 2018 r. poz. 1391). W �wietle ugruntowanych pogl�d�w wyra�onych w powo�ywanym wy�ej orzecznictwie, w pe�ni podzielanych przez sk�ad orzekaj�cy w rozpoznawanej sprawie, numer identyfikacyjny funkcjonariusza jest zwi�zany z realizacj� powierzonych mu zada� publicznych i w zwi�zku z tym stanowi informacj� publiczn�.
Wobec powy�szego, skoro Dyrektor Okr�gowy SW jest podmiotem zobowi�zanym do udzielenia informacji publicznej za� ��dana przez skar��cego we wniosku z 15 listopada 2021 r. informacja stanowi informacj� publiczn� i nie stanowi informacji przetworzonej organ zobowi�zany by� informacj� t� udost�pni� skar��cemu w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Je�eli za� w ocenie organu w sprawie zachodzi�y okoliczno�ci uzasadniaj�ce odmow� udzielania informacji publicznej, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to organ w terminie otwartym do za�atwienia wniosku o udost�pnienie informacji publicznej wyda� decyzj� odmown� (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezsporne jest, �e Dyrektor Okr�gowy SW udzieli� skar��cemu odpowiedzi na wniosek z 15 listopada 2021 r. w terminie ustawowym (wniosek wp�yn�� 17 listopada, odpowiedzi udzielono pismem z 20 listopada 2021 r., w aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma, jednak dor�czenie pisma skar��cemu jest bezsporne, co wynika z tre�ci skargi do s�du). Nie ulega jednak w�tpliwo�ci, �e reakcja organu nie by�a prawid�owa w �wietle postanowie� ustawy. Wniosek zosta� uwzgl�dniony w cz�ci, w zakresie w jakim Dyrektor Okr�gowy SW udzieli� informacji, �e skargi os�b pozbawionych wolno�ci b�d�ce w jego w�a�ciwo�ci za�atwia Dyrektor. W zakresie dotycz�cym numer�w identyfikacyjnych funkcjonariuszy organ odm�wi� udost�pnienia informacji, powo�uj�c si� na tre�� art. 24b ust. 3 u.S.W.
Dzia�anie organu by�o nieprawid�owe z uwagi na form� odmowy udost�pnienia informacji.
Przywo�any art. 24b ust. 3 u.S.W. stanowi, �e informacji dotycz�cych danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracownik�w nie udziela si� na wniosek os�b pozbawionych wolno�ci lub innych podmiot�w. Zastosowana przez organ forma odmowy udost�pnienia informacji (czynno�� materialno-techniczna � zwyk�e pismo) by�aby prawid�owa tylko w przypadku uznania, �e przepis ten jest regulacj�, do kt�rej nawi�zuje regu�a kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z kt�r� przepisy ustawy nie naruszaj� przepis�w innych ustaw okre�laj�cych odmienne zasady i tryb dost�pu do informacji b�d�cych informacjami publicznymi. W �wietle ugruntowanych pogl�d�w orzecznictwa, zastosowanie regu�y kolizyjnej prowadzi do poinformowania wnioskodawcy zwyk�ym pismem o tym, �e udost�pnienie informacji nie mo�e nast�pi� w trybie przepis�w ustawy z 2001 r., gdy� w tym przypadku dost�p jest regulowany przepisami odr�bnymi.
Problem w tym jednak, �e art. 24b ust. 3 u.S.W. nie jest regulacj� wskazan� w regule kolizyjnej, ale wprowadza przes�ank� odmowy udost�pnienia informacji publicznej z uwagi na ochron� danych osobowych funkcjonariuszy lub pracownik�w S�u�by Wi�ziennej. Jak trafnie wskaza� Naczelny S�d Administracyjny z 5 pa�dziernika 2021 r. (III OSK 3301/21), przepis art. 24b ust. 3 u.S.W. nie ustanawia odmiennych zasad i trybu dost�pu do informacji publicznych jako takich, ale odnosi si� do udost�pniania danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracownik�w S�u�by Wi�ziennej. Konieczno�� ochrony danych osobowych mo�e by� powodem ograniczenia dost�pu do informacji publicznej (prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze wzgl�du na prywatno�� osoby fizycznej - zob. zdanie pierwsze art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), ale zgodnie ze zdaniem drugim art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pe�ni�cych funkcje publiczne.
W takim wypadku art. 24b ust. 3 uSW mo�e stanowi� regulacj� specjaln� tylko w zakresie udost�pniania danych osobowych os�b pe�ni�cych funkcje publiczne, ale nie wy��cza stosowania ca�ej ustawy o dost�pie do informacji publicznej. W uchwale Naczelnego S�du Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz.
38) wskazano, �e istnienie innych zasad czy trybu udost�pniania informacji publicznych wy��cza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyra�nie tymi szczeg�lnymi ustawami. NSA podkre�li� w uchwale za doktryn�, �e art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, �e wsz�dzie tam, gdzie konkretne sprawy dotycz�ce zasad i trybu dost�pu do informacji b�d�cej informacj� publiczn� uregulowane s� inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczeg�lnej dotycz�cej udost�pnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da si� pogodzi� - pierwsze�stwo maj� przepisy ustawy szczeg�lnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko cz�ciowo albo w og�le nie jest uregulowana w ustawie szczeg�lnej, zastosowanie maj� odpowiednie przepisy u.d.i.p.
W zwi�zku z tym powo�anie si� na art. 24b ust. 3 u.S.W. mog�o stanowi� podstaw� do wydania decyzji o odmowie udost�pnienia informacji publicznej, a nie do poinformowania o tym zwyk�ym pismem procesowym. Problem ten dostrzeg� sam organ, dokonuj�c autokontroli swojej bezczynno�ci ju� po wniesieniu skargi i wydaj�c decyzj� z 24 maja 2022 r. o odmowie udost�pnienia informacji publicznej, z powo�aniem si� na podstaw� prawn� w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 24b ust. 3 u.S.W.
Powy�sze rozwa�ania prowadz� do nast�puj�cych konkluzji uzasadniaj�cych poszczeg�lne sk�adowe sentencji wyroku S�du:
Po pierwsze, Dyrektor Okr�gowy SW dopu�ci� si� bezczynno�ci przy rozpoznawaniu wniosku skar��cego o udost�pnienie informacji publicznej z 15 listopada 2021 r.
Po drugie, bezczynno�� organu usta�a dopiero w momencie dor�czenia skar��cemu decyzji w przedmiocie odmowy udost�pnienia informacji publicznej z 24 maja 2022 r. Wbrew wnioskom zawartym w odpowiedzi na skarg� okoliczno�� ta nie stanowi podstawy do umorzenia post�powania s�dowoadministracyjnego w ca�o�ci. Bior�c pod uwag� aktualn� (obowi�zuj�c� od 2017 r.) tre�� art. 149 p.p.s.a., bezsporne jest, �e wydanie aktu, kt�rego dotyczy zarzut bezczynno�ci ju� po wniesieniu skargi, ale przed rozpoznaniem sprawy przez s�d administracyjny, nie stanowi podstawy do umorzenia post�powania przed s�dem jako bezprzedmiotowego (art. 161 � 1 pkt 3 lit. c) p.p.s.a.). Obowi�zkiem S�du w takiej sytuacji nadal pozostaje ocena, czy organ dopu�ci� si� bezczynno�ci, jak r�wnie�, czy bezczynno�� ta mia�a charakter ra��cy oraz rozwa�enie ewentualnego zastosowania innych instrument�w prawnych w�a�ciwych przy uwzgl�dnieniu skargi na bezczynno�� (grzywna, suma pieni�na na rzecz skar��cego).
Po trzecie, okoliczno�� wydania decyzji odmownej w przedmiocie wniosku o udost�pnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, lecz przed rozpoznaniem sprawy przed S�d, czyni w oczywisty spos�b zb�dnym zobowi�zanie organu do rozpoznania wniosku (art. 149 � 1 pkt 1 p.p.s.a.) wobec ustania bezczynno�ci na dzie� rozpatrywania skargi i uzasadnia umorzenie post�powania, lecz nie w ca�o�ci, ale w zakresie zobowi�zania organu do za�atwienia wniosku - stosownie do art. 161 � 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku)
Po czwarte, w ocenie S�du, jakkolwiek Dyrektor Okr�gowy SW dopu�ci� si� bezczynno�ci, to jednak z pewno�ci� nie mia�a ona charakteru ra��cego (art. 149 � 1a p.p.s.a.). Bezczynno�� by�a wynikiem b��dnej interpretacji art. 24b ust. 3 u.S.W. i b��dnej oceny charakteru tej regulacji, a w konsekwencji zastosowania (pierwotnie) niew�a�ciwej formy odpowiedzi na wniosek skar��cego w tym zakresie. W dzia�aniach organu absolutnie nie ma �adnej z�ej woli organu, czy te� pr�by bezprawnego uchylenia si� od wype�nienia ustawowego obowi�zku udzielenia informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest r�wnie� fakt, �e udost�pnianie informacji publicznej, jakkolwiek istotne, nie jest jednak g��wnym zadaniem organu, a s�dowi z urz�du znany jest fakt, �e skar��cy kieruje setki wniosk�w o udost�pnienie informacji publicznej do organ�w S�u�by Wi�ziennej w ca�ym kraju. Argumenty te uzasadniaj� rozstrzygni�cia zawarte w punktach I i II sentencji wyroku.
O kosztach post�powania (pkt IV sentencji wyroku) S�d orzek� na podstawie art. 200 w zwi�zku z art. 205 � 1 p.p.s.a., przyznaj�c skar��cemu zwrot koszt�w w kwocie, obejmuj�cej uiszczony wpis od skargi. Skar��cy nie wykaza�, aby poni�s� inne koszty post�powania, podlegaj�ce zwrotowi, wnioskowa� przy tym o zas�dzenie koszt�w w takim w�a�nie zakresie.