Uzasadnienie
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendanta 32 Wojskowego Oddziału Gospodarczego w Zamościu (dalej jako "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została złożona w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Dnia 9 maja 2022 r. A. P. (dalej jako "skarżący" lub "wnioskodawca") skierował do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji, którą określił jako informacja publiczna. Mianowicie wystąpił do organu o udzielenie i przesłanie informacji związanych z realizacją umów na świadczenie usług ochrony obiektów wojskowych przez Specjalistyczne Uzbrojone Formacje Ochronne (SUFO) na podstawie umów zawartych w postępowaniu przetargowym - sprawa nr [...]
W odpowiedzi (pismo z 23 maja 2022 r.) organ wskazał, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, której uzyskanie prawo ogranicza do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca, w treści wniosku nie wykazał natomiast, iż żądana informacja jest szczególnie ważna dla interesu publicznego i nie dotyczy wyłącznie interesu prywatnego oraz w jaki sposób zamierza uzyskaną informacje publiczną wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.
Pismem z 25 maja 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1. art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej,
- 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej,
- 3. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publiczne poprzez nierozstrzygnięcie w formie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazał, że organ nie udostępnił żądanej informacji i nie wydał decyzji administracyjnej w tym przedmiocie zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia pismo organu z 23 maja 2022 r., skoro jego działanie nie przybrało formy wymaganej przez prawo, tj. decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując że udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z 23 maja 2022 r. - a więc przed upływem czternastodniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jego treści wskazał, że udzielenie żądanej informacji nie jest możliwe, bowiem wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Za podstawę do powyższej oceny organ przyjął brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Z tych też powodów - zdaniem organu - zarzut naruszenia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nieuzasadniony.
Tym samym - zdaniem organu - w zaistniałej sytuacji brak było również podstaw do nierozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzyjnie określa przypadki, w których organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzję o umorzeniu postępowania.
W pierwszej kolejności organ zobowiązany jest ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę informacji, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.
Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja jest w posiadaniu organu i ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W ramach prowadzonego postępowania organ nie analizował i nie ustalał ziszczenia się okoliczności, które służyłyby za podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej Przeciwnie, organ poinformował skarżącego o tym, iż żądane informacje są informacjami przetworzonymi, a skarżący nie wykazał, że udostępnienie ich jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").
W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego stosownie do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej "u.d.i.p."), a także czy informacja wskazana we wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą.
Mianowicie wedle u.d.i.p. bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., wbrew przepisom prawa:
- - nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji,
- - nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), bądź decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.).
Bezsporne przy tym jest, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.)
Nie ulega zatem wątpliwości, że Komendant 32 Wojskowego Oddziału Gospodarczego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a złożony wniosek dotyczy informacji publicznej. Kwestie te nie stanowiły natomiast przedmiotu sporu, co wyklucza konieczność szerszego ich omówienia.
W takiej sytuacji przepisy u.d.i.p. określają obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone, co w istocie stanowi przedmiot sporu niniejszego postępowania.
I tak, podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji na zasadzie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji nie może podjąć innych czynności lecz ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku natomiast, gdy organ uznaje, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej, o swoim stanowisku zobligowany jest powiadomić stronę wnioskującą pismem.
Brak zatem któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ (podmiot) zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Oczywistym przy tym jest, że organ w toku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej może dojść do przekonania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
W takiej jednak sytuacji niewystarczające jest pisemne poinformowanie wnioskodawcy o powyższej kwalifikacji i tym że ten w treści wniosku nie wykazał, iż żądana informacja jest szczególnie ważna dla interesu publicznego. Konieczne jest umożliwienia wnioskodawcy wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji uznanej przez organ za przetworzoną. Innymi słowy organ kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną, o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Dopiero po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niepodjęcie tego rodzaju działań bądź podjęcie ich z naruszeniem zasad określonych w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W sprawie organ wprawdzie wskazał w piśmie z 23 maja 2022 r., iż wnioskowane informacje są informacjami publicznymi oraz, że wniosek skarżącego nie wskazuje na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w ich uzyskaniu, jednak oprócz tej informacji skierowanej do strony nie podjął działań wyżej opisanych które winien dokonać. Mianowicie, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że żądana informacja jest informacją przetworzoną powinien wezwać wnioskodawcę w zakreślonym terminie do wykazania, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli wnioskujący nie wykazałby tego, organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest wystarczające samo poinformowanie strony o kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej i braku wskazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji.
W konsekwencji powyższego sąd doszedł do przekonania, iż w toku procedowania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 9 maja 2022 r. organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku, co czyni uzasadnionym zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku (punkt I sentencji wyroku). Termin czternastodniowy przyjęto na zasadzie analogii z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Wyjaśnić przy tym należy, że na etapie skargi na bezczynność sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości dokonanej przez organ administracji kwalifikacji informacji jako przetworzonej. Dopiero, gdy organ wyda decyzję odmowną w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z powodu niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu społecznego, a decyzja taka poddana zostałaby kontroli sądu administracyjnego, wówczas byłaby możliwa ocena przez sąd, czy żądana informacja rzeczywiście jest informacją przetworzoną i czy wobec tego wymagane było wykazanie szczególnie istotnego interesu społecznego i czy przesłanka ta została spełniona. Przy skardze na bezczynność organu przedwczesna jest ocena sądu co do charakteru żądanej informacji publicznej (prosta, czy przetworzona).Przy skardze na bezczynność zadaniem sądu jest ustalenie, czy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, a organ zobowiązany do jej udzielenia nie udziela jej (mimo że ją posiada), nie wydaje decyzji odmawiającej lub decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Przy kontroli bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie ma pola dla dalszej oceny charakteru żądanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., I OSK 3747/18).
Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Z tym mamy bowiem do czynienia, gdy zachowanie organu (działanie lub zaniechanie) jest w sposób oczywisty sprzeczne z niebudząca wątpliwości co do swojej treści normą prawną. Natomiast w niniejszej sprawie organ, z zachowaniem terminu do rozpoznania wniosku, skierował do skarżącego pismo zawierające jego stanowisko, które nie odpowiada jednak obowiązującym przepisom prawa. Zatem postępowanie organu nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, a jedynie z ich niewłaściwej interpretacji. W związku z tym, stwierdzonej w sprawie bezczynności organu nie można przypisać rażącego charakteru.
O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie stanowił wpis sądowy od skargi.
Na podstawie art. 141 § 4 in fine p.p.s.a., sąd jednocześnie wskazuje, aby organ - przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego - uwzględnił wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, którymi jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od wniosków stron w tym zakresie.