Uzasadnienie
Skargą z dnia 5 kwietnia 2022 r., A. sp. z o.o. (dalej jako "strona", "Spółka", "skarżąca"), zarzuciła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Szczytnie dalej jako ("organ", "PINB") w sprawie znak [...].
Strona zarzuciła organowi naruszenie: art. 8, art.
12. art. 35, art. 36 § 1 i art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm), dalej jako: "k.p.a.", przez przekroczenie terminów przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o:
- - zobowiązanie PINB do wydania decyzji bądź podjęcia skutecznych czynności, mających na celu wyjaśnienie sprawy w postępowaniu administracyjnym znak [...], w terminie czternastu dni od daty doręczenie akt organowi;
- - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;
- - zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;
- - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeżeli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;
- - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
- - zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniosła, że ostatnią czynnością jaką przeprowadził organ w sprawie było zawiadomienie, iż sprawa nie może zostać załatwiona w terminie z uwagi na wysoki stopień skomplikowania oraz poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy na 21 maja 2022 r. Organ nie poinformował w zawiadomieniu o szczegółach skomplikowania zagadnień oraz o możliwości wniesienia ponaglenia.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny:
W dniu 11 marca 2019 r., skarżąca złożyła do PINB wniosek dotyczący nielegalnej budowy parkingu dla samochodów osobowych na działce [...] w obr. [...], w S. W dniu 28 maja 2019 r., po przeprowadzonej kontroli, organ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych na terenie działek nr [...] i [...], obr. [...] m. S., na którym znajduje się parking przeznaczony dla samochodów osobowych.
Decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r., PINB w Szczytnie odstąpił od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek nr [...] i [...], na których znajdują się parkingi dla samochodów osobowych, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB"), decyzją z dnia 16 września 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Następnie, decyzją z dnia 17 lutego 2020 r., PINB po raz kolejny odstąpił od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek, na których znajduje się parking dla samochodów osobowych, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, WINB, decyzją z dnia 1 kwietnia 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 328/20, Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw od decyzji WINB z dnia 1 kwietnia 2020 r.
Decyzją z dnia 12 lutego 2021 r., organ ponownie odstąpił od nakładania obowiązków na użytkowników wieczystych działek nr [...] i [...], na których znajduje się parking dla samochodów osobowych, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Decyzją z dnia 11 maja 2021 r., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy parking został nielegalnie przebudowany. WINB zgodził się z kwalifikacją oraz oceną zrealizowanych robót budowlanych dokonaną przez PINB. Wykonane prace nie wymagały zgody organu administracji techniczno-budowlanej. Zgłoszenia wymagała zgłoszona rozbiórka wiaty. Teren, na którym stała, został uprzątnięty i utwardzony, tym samym brak jest, w ocenie WINB, konieczności nakładania na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.
Po rozpoznaniu skargi strony na decyzję WINB z dnia 11 maja 2021 r., wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 598/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od WINB na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd podniósł, że organy nie odniosły się do kwestii pierwotnej daty powstania parkingu oraz kwestii legalności, zakresu i charakteru robót wykonanych na parkingu po jego powstaniu. Nie ustalono też ani pierwotnych i charakterystycznych parametrów parkingu, ani zmian mających miejsce w toku jego użytkowania. Nie ustalono precyzyjnie zakresu oraz terminu wykonania robót budowlanych na parkingu. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy nie zrealizowały wytycznych Sądu dotyczących przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a., a organ winien uwzględnić wytyczne zawarte w wyroku z dnia 2 czerwca 2020 r.. poprzez jednoznaczne ustalenie, jakie roboty wykonano od czasu powstania parkingu oraz wskazanie, czy konkretne roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (ewentualnie zgłoszenia), a jeżeli nie wymagały pozwolenia, to podania konkretnego przepisu prawa.
W dniu 21 stycznia 2022 r., WINB przesłał do PINB akta sprawy [...] wraz z kopią prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 21 października 2021 r., które PINB otrzymał w dniu 24 stycznia 2022 r.
W dniu 12 lutego 2022 r. skarżąca złożyła do PINB wniosek o przeprowadzenie dowodów.
Zawiadomieniem z dnia 21 marca 2022 r., PINB poinformował Spółkę, że postępowanie administracyjne związane z jej wnioskiem z dnia 20 lutego 2020 r. nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z powodu wysokiego stopnia skomplikowania zagadnień będących przedmiotem postępowania. Jednocześnie wskazano, iż przewidywana termin załatwienia sprawy to 21 maja 2022 r.
W dniu 24 marca 2022 r., skarżąca złożyła do PINB ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy [...] w terminie.
Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2022 r. WINB uznał, że PINB w przedmiotowej sprawie nie pozostaje w bezczynności. Odstąpiono od uzasadnienia postanowienia.
Jak wskazano wyżej, w dniu 5 kwietnia Spółka wniosła – za pośrednictwem PINB – skargę do bezczynność i przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania w sprawie.
Sąd ustalił, że organ do dnia wyrokowania nie wydał w sprawie decyzji, wskazując na zawiłość sprawy.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zarzuty skargi są bezzasadne. Wskazał, że prowadzone postępowanie jest jednym z kilku postępowań dotyczących legalności wykonanych robót oraz stanu technicznego obiektów znajdujących się na tym samym obszarze. Ze względu na skomplikowanie sprawy oraz na fakt, że postępowania dotyczą jednego obszaru, podzielonego na wiele działek mających wielu właścicieli, postępowania były prowadzone jednoosobowo przez osobę, która w końcu grudnia przeszła na emeryturę i od tego czasu sprawą zajmuje się jeden pracownik merytoryczny. Rozbudowana zawartość materiału dowodowego, liczne wyroki, decyzje, ilość kwestii wymagających wyjaśnienia oraz czasowe nieobecności w pracy w związku z COVID 19, w sposób nieuchronny wpłynęły na przebieg i czas prowadzonego postępowania. W związku z powyższymi wyjaśnieniami, organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (§ 2).
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dodać należy także, iż w przypadku skargi na bezczynność skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością i przewlekłością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3).
"Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Z kolei pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
W przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18).
W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało zarówno cechy bezczynności, jak też cechy przewlekłości.
W przedmiotowej sprawie Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 11 maja 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 598/21.
Akta sprawy zostały przekazane organowi pierwszej instancji przez WINB w dniu 24 stycznia 2022 r. W dniu 21 marca 2022 r., organ poinformował stronę, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 21 maja 2022 r., natomiast w dniu 24 marca 2022 r. skarżąca przekazała organowi ponaglenie. Do dnia wyrokowania, PINB nie wydał jednak decyzji w przedmiotowej sprawie.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Bezsprzecznie organ nie wydał do dnia orzekania decyzji w sprawie, pomimo, iż zawiadomił stronę, że decyzja zostanie wydana do dnia 21 maja 2022 r.
Bezspornie więc, organ przekroczył terminy załatwiania spraw, określone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych.
Oznacza to, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania (pkt II. wyroku). Tym samym, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej, wyznaczając na to 30-dniowy termin, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa w tym zakresie jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17 i przytoczone tam orzecznictwo, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe kryteria, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Co prawda, organ nie wydał decyzji we wskazanym terminie (21 maja 2022 r.), ale nie można przyjąć, że przekroczenie tego terminu jest sytuacją oczywistą, niedającą się usprawiedliwić, biorąc pod uwagę całokształt postępowania.
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17).
Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Nie przemawia za tym okres trwania bezczynności i okoliczności sprawy, także wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę (pkt IV wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zobowiązując organ do zwrotu na rzecz skarżącej Spółki kwoty uiszczonego wpisu od skargi (pkt V wyroku).
Końcowo wyjaśnić należy, że Sąd nie jest uprawniony do zobowiązywania do ukarania pracownika.