Uzasadnienie
Spółka A, D. P., A. P. (dalej również jako strona, skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako WINB, organ odwoławczy) z dnia "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych.
Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w dniu "[...]"r. do Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego (dalej również jako PINB, organ I instancji) Spółka B złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania legalności budowy parkingu dla samochodów osobowych zlokalizowanego na działce nr "[...]"obręb "[...]"
Postanowieniem z dnia "[...]", organ I instancji działając w trybie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 z późn. zm.) – dalej jako k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. zakresie.
W następstwie złożonego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Pismem z dnia "[...]"r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych na terenie działek nr "[...]", na których znajduje się parking przeznaczony dla samochodów osobowych.
Decyzją z dnia "[...]"PINB odstąpił od nakładania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych zrealizowanych na działkach "[...]"do stanu zgodnego z prawem.
W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji złożonego przez Spółka B decyzją z dnia "[...]"r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na konieczność dokonania następujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy:
- 1. Zbadanie legalności powstania przedmiotowego obiektu budowlanego (dokumentacja budowlana),
- 2. W przypadku potwierdzenia legalności obiektu ustalenie jego pierwotnych charakterystycznych paramentów z uwzględnieniem ewentualnych zmian mających miejsce w toku użytkowania,
- 3. Ustalenie zakresu, terminu oraz inwestora wykonanych robót budowlanych, a następnie ich ocena w kontekście zgodności z przepisami.
W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wystąpił do Archiwum Państwowego z zapytaniem czy w zasobach archiwalnych znajduje się dokumentacja budowlana - projektowa wybudowanej bazy transportowej. W piśmie z dnia 27 listopada 2019 r. Archiwum Państwowe poinformowało, że dokumentacja we wskazanym przez PINB zakresie nie jest w jego posiadaniu.
Decyzją z dnia "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru odstąpił od nakładania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych zrealizowanych na działkach nr "[...]" (parkingi dla samochodów osobowych) do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił ustalenia, z których wynikało, że na części działki nr "[...]"znajdują się parkingi dla samochodów osobowych. Prawo do nieruchomości nr "[...]"przysługuje: E oraz Spółka P, natomiast prawo do nieruchomości nr "[...]"przysługuje A. P.. Parking na działce nr "[...]" jest przeznaczony na ok. 30 samochodów, teren jest utwardzony nawierzchnią asfaltową oraz odpadowym grysem asfaltowym. Na terenie działki usunięto fundament pod zbiorniki na gaz, wiatę oraz hydrant. Parking na części działki nr "[...]"przeznaczony jest dla około 18 samochodów osobowych. Teren parkingu jest utwardzony betonem oraz asfaltem. Na terenie nieruchomości zlikwidowano kanał serwisowy - teren został utwardzony, a także zlikwidowano hydrant.
W ocenie organu I instancji teren obu parkingów stanowił część inwestycji realizowanej na przełomie lat 60 i 70 ubiegłego wieku obejmującej budowę bazy przedsiębiorstwa P. Dokumentacja budowlana bazy nie jest dostępna. (pismo z Archiwum Państwowego w) Organ I instancji stwierdził, że wykonane na obu parkingach roboty budowlane nie wymagały uzyskania zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej za wyjątkiem rozbiórki "istniejących urządzeń" co mogło wymagać zgłoszenia.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła Spółka B zarzucając organowi I instancji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz błędnej oceny zrealizowanych robót budowlanych, skutkujące zastosowaniem niewłaściwego trybu postępowania. Według Spółki procedura winna opierać się o normę art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 (Dz. U. z 2019 poz. 1186 z późn. zm.) nie zaś jak przyjął organ I instancji art. 50-51 ww. ustawy. Niezastosowanie się do wytycznych organu odwoławczego wskazanych w decyzji kasatoryjnej z dnia "[...]"oraz niepodjęcie niezbędnych czynności mających na celu ustalenie elementów stanu faktycznego wymaganych dla wdrożenia prawidłowego toku postępowania. (brak ustalenia daty powstania obiektów, ich pierwotnych i aktualnych parametrów).
Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał treść art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz wskazał, że przedmiotowe postępowanie de facto dotyczy zbadania legalności zrealizowanych robót budowlanych związanych z "budową" lub "przebudową" parkingów zlokalizowanych na działce nr "[...]"oraz "[...]". Wątpliwości organu odwoławczego budzi kwestia zasadności prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w odniesieniu do dwóch obiektów budowlanych. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że parking zlokalizowany na działce nr "[...]"oraz parking nr "[...]"nie stanowi jednego obiektu, a dwa odrębne obiekty będące we władaniu innych podmiotów.
Tym samym w przypadku wydania w toku prowadzonego postępowania decyzji o charakterze nakazowym jej wykonanie i egzekucja może okazać się znacznie utrudniona czy wręcz niewykonalna. Zdaniem organu odwoławczego w analizowanym stanie faktycznym zasadnym jest rozdzielenie postępowania na dwa odrębne odnoszące się do poszczególnych obiektów budowlanych.
Organ odwoławczy podniósł, że wciąż w sposób wyczerpujący nie zbadano kwestii legalności powstałych obiektów budowlanych. Brak uzyskania dokumentacji związanej z realizacją bazy transportowej P z Archiwum Państwowego nie pozwala na automatyczne uznanie legalności przedmiotowych obiektów w ich aktualnych parametrach. Skoro zatem brak jest dokumentacji projektowej ustalenia w ww. zakresie winny być dokonane w oparciu o inne źródła dowodowe (np. przesłuchanie świadków - np. pracowników pracujących w okresie realizacji inwestycji w P, byłych właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowane są parkingi, byłych pracowników urzędów wydających pozwolenia na budowę itp). Przydatnym dla ustalenia charakterystycznych parametrów obiektów oraz ich zamian mogą okazać się również zdjęcia lotnicze przedmiotowych nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego brak ustaleń w ww. zakresie uniemożliwia prawidłowe procedowanie organu w zakresie ustalenia zakresu, terminu oraz inwestora wykonanych robót budowlanych, a następnie ich ocena w kontekście zgodności z przepisami.
Podkreślono, że organ odwoławczy musi dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu I instancji co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy.
W powołanym na wstępie sprzeciwie strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji gdy:
- - sprawa została dostatecznie wyjaśniona przez PINB, w szczególności pod względem legalności powstania obiektu budowlanego, tj. w oparciu o dokumentację budowlaną;
- - zalecenia organu odwoławczego w zakresie uzupełnienia postępowania dowodowego, w szczególności przez przesłuchanie świadków, nie doprowadzą do ustalenia legalności powstałych obiektów przy braku jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej;
- - nie jest niezbędne rozdzielenie postępowania na dwa odrębne dotyczące poszczególnych obiektów budowlanych.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że PINB zrealizował bowiem zadane wytyczne w zakresie możliwym do wykonania. W szczególności organ I instancji ustalił, iż teren parkingów stanowił część inwestycji realizowanej na przełomie lat 60 i 70 ubiegłego wieku obejmującej budowę bazy przedsiębiorstwa P; dokumentacja budowlana bazy nie jest dostępna. W braku dokumentacji budowlanej dotyczącej bazy P nie jest możliwe ustalenie zakresu czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazano, że nie sposób przyjąć, iż przedsiębiorstwo P stworzyło bazę transportową w przedmiotowej lokalizacji nielegalnie. Zdaniem skarżących stanu prawnego nie sposób zrekonstruować na podstawie innych, niepewnych lub nieprecyzyjnych źródeł dowodowych. W szczególności zdjęcie lotnicze, pod warunkiem ustalenia jego autentyczności oraz potwierdzenia daty jego wykonania, może co najwyżej stanowić dowód tego, jak przedmiotowa działka była urządzona w zakresie wyraźnie ujętym na zdjęciu, nie poświadczy ono jednak legalności powstania obiektu. Tym bardziej stan legalności nie może zostać rzetelnie określony wyłącznie w oparciu o osobowe źródła dowodowe.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kp.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., który pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).
Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnił koniecznością zbadania w przedmiotowej sprawie legalności powstania spornego obiektu budowlanego. W przypadku potwierdzenia legalności obiektu, ustalenie przez organ I instancji jego pierwotnych charakterystycznych paramentów z uwzględnieniem ewentualnych zmian mających miejsce w toku użytkowania oraz ustalenie zakresu, terminu oraz inwestora wykonanych robót budowlanych, a następnie ich ocena w kontekście zgodności z przepisami. Ponadto organ odwoławczy wskazał na zasadność rozdzielenia postępowania na dwa odrębne postępowania odnoszące się do poszczególnych obiektów budowlanych znajdujących się na działkach nr ew. "[...]"i "[...]".
Argumentacja organu odwoławczego, w ocenie Sądu, tylko częściowo jest prawidłowa. Sąd podziela stanowisko WINB, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystraczający do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji I instancji doszło do naruszenia w art. 8, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie wyczerpano bowiem wszystkich możliwości prawidłowego zebrania materiału dowodowego. Organ nadzoru budowlanego w każdym przypadku powinien dążyć do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i dopiero później sprawę rozstrzygnąć.
Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W niniejszej sprawie organ I instancji rozpoznając sprawę poprzestał jedynie na uzyskaniu od Burmistrza Miasta oraz Archiwum Państwowego informacji, że w zasobach archiwalnych brak jest dokumentacji projektu budowlanego bazy transportowej P. Wskazać należy, że sam brak możliwości przedłożenia organowi pozwolenia na budowę nie wprowadza domniemania samowoli budowlanej (wyrok NSA z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2692/16). Mogą bowiem wystąpić sytuacje, gdy inwestor, czy też jego następcy prawni nie są w stanie okazać stosownych dokumentów, np. z uwagi na znaczny upływ czasu. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczy obiektu budowlanego zrealizowanego pierwotnie ok. 50 lat temu. Kwestią sporną w sprawie jest jednak nie to, czy przedmiotowy parking został wybudowany legalnie lecz to, czy został on nielegalnie przebudowany Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest każdorazowo dokonać ustaleń faktycznych pozwalających na ocenę, czy roboty budowlane wykonane były legalnie, czy też w ramach samowoli budowlanej.
W niniejszej sprawie obowiązkiem PINB było zatem choćby podjęcie próby ustalenia, jaki był pierwotny stan przedmiotowego parkingu i porównanie go ze stanem obiektu obecnie istniejącego. Porównanie zakresu robót wykonanych legalnie ze stanem istniejącym obecnie pozwoliłoby ustalić, czy na przedmiotowym parkingu były w okresie późniejszym wykonywane jakieś prace budowlane, jak twierdzi Spółka B, czy też modyfikacja parkingu polegała tylko na wykonaniu robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, na które powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji oraz na zmianie organizacji ruchu, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie należy do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. Rację należy przyznać skarżącym, że zeznania świadków, z uwagi na znaczny upływ czasu, mogą być niepewnym źródłem dowodowym. Jednakże zrekonstruowanie stanu faktycznego na tej podstawie, może (choć nie musi) być możliwe w połączeniu z innymi dowodami.
Należy mieć bowiem na uwadze, że P było przedsiębiorstwem. Nie można wykluczyć, że zachowała się jakaś dokumentacja dotycząca przedmiotowego składnika majątku tego przedsiębiorstwa dołączona do akt związanych z prywatyzacją przedsiębiorstw. W celu ich ewentualnego uzyskania organ powinien zwrócić się do Wojewody i Archiwum Państwowego.
Reasumując stwierdzić należy, że braki w ustaleniach faktycznych dawały organowi odwoławczemu podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ze względu na konieczność usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego w oparciu o wszelkie dostępne źródła dowodowe. Dokonanie wskazanych ustaleń, wymagało podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Braki w postępowaniu wyjaśniającym, w ocenie Sądu, nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie ar. 136 k.p.a. z uwagi na zakres tego postępowania i konieczność poszukiwania źródeł dowodowych.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał za niezasadne zarzuty strony skarżącej co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wady w postępowaniu organu I instancji w istocie uniemożliwiły bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska WINB o zasadności rozłączenia postępowania na dwa odrębne postępowania odnoszące się do poszczególnych obiektów budowlanych znajdujących się na działkach ew. "[...]" i "[...]". Przeciwnie, ekonomika procesowa przemawia za tym, aby było prowadzone jedno postepowanie, bez powielania czynności procesowych dotyczących pierwotnie prawdopodobnie tego samego obiektu.
Biorąc pod uwagę powyższe, nie przesądzając o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, orzeczono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.