Uzasadnienie
Stowarzyszenie A. (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący") wnioskiem z 23 maja 2022 r. zwróciło się do Zarządu "P." spółki z o.o. (dalej: "Zarząd Spółki") o udostępnienie informacji publicznej, przez podanie:
- 1) jaki jest miesięczny koszt utrzymania stanowiska Prezesa Zarządu Spółki według stanu na dzień wniesienia wniosku;
- 2) jaki jest miesięczny koszt utrzymania stanowiska dyrektora ds. lecznictwa według stanu na dzień wniesienia wniosku, o ile istnieje takie stanowisko; w przypadku jego braku - wskazanie tego faktu;
- 3) jaki jest miesięczny koszt utrzymania stanowiska dyrektora ds. pielęgniarstwa według stanu na dzień wniesienia wniosku, o ile istnieje takie stanowisko; w przypadku jego braku - wskazanie tego faktu.
Skarżący wniósł o przesłanie wnioskowanych informacji na podany adres poczty elektronicznej.
Pismem z 25 maja 2022 r. Zarząd Spółki poinformował Stowarzyszenie, że wynagrodzenie członka zarządu jest dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej, podając jednocześnie adres strony internetowej. Odnosząc się natomiast do informacji dotyczących wynagrodzeń dyrektorów do spraw lecznictwa i pielęgniarstwa, wskazał, że żądanie dotyczy ujawnienia wynagrodzeń pracowniczych, które bez zgody pracowników nie mogą być udostępniane. Dodał, że na stronie Spółki zostały podane nazwiska osób piastujących te funkcje i polecił skarżącemu zwrócić się bezpośrednio do tych osób o wyrażenie zgody na udostępnienie ich wynagrodzeń.
W złożonej skardze Stowarzyszenie zarzuciło Zarządowi Spółki naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej przez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek,
- - art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.", przez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej,
- - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podkreśliło, że "P" Sp. z o. o. jest spółką komunalną, w której Gmina Miejska E. posiada 100% udziałów, co oznacza, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p. Zauważyło, że nie wnosiło o udostępnienie informacji o wynagrodzeniach dyrektorów, a o koszt miesięcznego utrzymania danego stanowiska. Skarżący ocenił, że odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej nie stanowi odpowiedzi na wniosek, gdyż nie wnosił o udostępnienie oświadczenia majątkowego Prezesa Zarządu Spółki, lecz o podanie miesięcznego kosztu utrzymania tego stanowiska, według stanu na dzień złożenia wniosku. Oświadczenie majątkowe nie zawiera takich danych.
Ponadto, organ nie udostępnił informacji publicznej z powodu uznania, że jej udostępnienie naruszyłoby prywatność osób fizycznych, lecz pomimo odmowy udostępnienia nie wydał decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Stowarzyszenie zauważyło też, że w przypadku uznania, że udostępnienie informacji publicznej może stanowić naruszenie prywatności osoby fizycznej, organ zaniechał zastosowania art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Ponadto nie zbadał, czy osoby, których wniosek dotyczy, nie zrezygnowały z przysługujących im praw.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Spółki stwierdził, że udzielił informacji na ww. wniosek pismem z 25 maja 2022 r. Tym samym, wnioski zawarte w skardze są bezzasadne.
Wyjaśnił, że z pkt. 7 ppkt 1 oświadczenia majątkowego z 27 kwietnia 2022 r. wynika, że Prezes Zarządu osiągnął dochód w wysokości 273.280 zł, co miesięcznie stanowi koszt netto utrzymania tego stanowiska w wysokości 15.182,22 zł. Wskazał, że koszt netto utrzymania Prezesa w ramach kontraktu cywilnoprawnego jest równoznaczny z ww. kwotą. Dodatkowo podał, że stałe miesięczne wynagrodzenie brutto wynosi 21.000 zł.
Odnosząc się do zaniechania podania informacji o wynagrodzeniach pracowników wskazał, że te informacje nie należą do zakresu informacji publicznej, a zatem niezasadny jest zarzut zaniechania wydania decyzji odmawiającej podania takiej informacji. Wynagrodzenia pracowników podlegają Kodeksowi Pracy. Zdaniem Zarządu Spółki, w świetle art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. decyzja nie musiała być wydana. Przepis art. 5 ust. 2 nie dotyczy pracowników niepełniących funkcji publicznych, a zatem ta informacja nie jest informacją publiczną i nie podlega regułom u.d.i.p.
W piśmie procesowym z 21 czerwca 2022 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, modyfikując żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku tylko do punktów 2 i 3. Z uwagi na zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu, skarżący uznał bowiem, że ustała bezczynność w zakresie punktu 1. wniosku. Skarżący wywiódł ponadto, że informacja o wynagrodzeniu poszczególnych pracowników organu, którzy pełnią funkcje publiczne, stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy informacji związanej z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem majątku jednostki samorządu terytorialnego. Wskazał, że lekarz zatrudniony w publicznej służbie zdrowia może być uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną, jeżeli łączy swój zawód z funkcjami o charakterze administracyjnymi. Zaznaczył też, że organ nie wskazał, z jakich powodów uznał, że osoby, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w pkt. 2 i 3, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, zaś na mocy pkt. 9 - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", a także gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych ww. ustawą (zob. np. wyroki NSA z: 27.10.2020 r., I OSK 2266/19; 3.03.2020 r., I OSK 3513/18, dostępne na stronie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczna, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (por. np. wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 916/12).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W sprawie nie jest kwestionowane, że Zarząd Spółki jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w ww. przepisie.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy wysokość kosztów utrzymania stanowisk dyrektorów do spraw lecznictwa i pielęgniarstwa w spółce ze 100 % udziałem gminy, stanowi informację publiczną.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują oraz o majątku jednostek samorządu terytorialnego i majątku osób prawnych samorządu terytorialnego.
Z powyższego wynika, że informacja odnosząca się do wydatków ponoszonych przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., o ile dotyczą mienia publicznego, jest informacją publiczną. Informacją taką są również dane odnoszące się do wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia zatrudnionych w jednostce pracowników.
Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Wynagrodzenia pracowników spółki, której jedynym udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego, należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Informacją publiczną jest więc informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników, w tym także szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji.
Okoliczności te mają bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. np. wyroki NSA z: 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19; 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19; 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., I OSK 2929/17; 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17; 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17; 14 października 2019 r., I OSK 4205/18, 5 lutego 2019 r., I OSK 840/17; 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17; 28 lipca 2017 r., I OSK 1775/16; 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16; 5 grudnia 2019 r., I OSK 1783/18).
Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem, że dostęp do żądanych przez skarżącego informacji może być ograniczony ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, to jest takich, które nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. W odniesieniu do takich osób, zastosowanie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Podnieść ponadto należy, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 10.11.2015 r., IV SA/Po 134/15). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy więc rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów (zob. wyrok NSA z 8.07.2015 r., I OSK 1530/14 i powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.03.2006 r., K 17/05).
Przypomnieć zaś należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Należy podzielić zarzut Stowarzyszenia, że żądana informacja publiczna nie została udostępniona w pełnym zakresie. Organ ograniczył podjęte czynności do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej wyłącznie do pkt. 1 przedmiotowego wniosku. Natomiast nadal nie udostępnił informacji publicznej w zakresie pkt. 2 i 3 wniosku.
W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, pozostaje więc nadal w stanie bezczynności w zakresie, w jakim nie ustosunkował się do całości objętych wnioskiem informacji – to jest wskazanych w pkt. 2 i 3 wniosku.
W tej sytuacji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a., należało zobowiązać go rozpatrzenia pkt. 2 i 3 wniosku skarżącej z 23 maja 2022 r. w terminie 14 dni, wynikającym z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (punkt I sentencji wyroku), w pozostałym zakresie skargę oddalono (punkt II sentencji wyroku).
Oceniając, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Organ nie pozostawał bierny w sprawie, zareagował na wniosek strony, udostępniając częściowo żądaną informację. Postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą w zadośćuczynieniu żądaniu strony skarżącej. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zastrzeżone jest dla wyjątkowych sytuacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19 wskazał, że "za rażące naruszenie prawi należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe.
Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia". Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i pisma Zarządu Spółki z 25 maja 2022 r., brak załatwienia wniosku skarżącego w całości nie wynikał ze złej woli tego organu, lecz błędnego przekonania, że działał zgodnie z przepisami prawa. Z tych względów Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III sentencji wyroku).
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.