Uzasadnienie
P. S. (dalej jako: "skarżący") wnioskiem z 22 grudnia 2021 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji (dalej jako: "organ" lub "Komendant PP") o udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanej dokumentacji przebiegu kontroli w sprawie [...] oraz stanowisk, wniosków i opinii, jakie w tej sprawie zostały wyrażone w formie pisemnej, w szczególności treści wyniku (rozstrzygnięcia, zawiadomienia, pisma czy opinii – bez względu na formę) oraz o udostępnienie treści pisma kierowanego w tej sprawie do KWP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na bezczynność organu, wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 28/22, zobowiązał Komendanta PP do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni, stwierdził, że bezczynność organu nie mała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie to stało się prawomocne od dnia 10 czerwca 2022 r. Akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 24 czerwca 2022 r.
W dniu 29 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Komendanta PP na skutek wniosku z dnia 22 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Komendanta PP do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok w sprawie sygn. akt II SAB/Ol 28/22. Stwierdził, że wbrew ocenie Sądu organ wniosku nie rozpoznał należycie, a zatem pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wykonując wyrok Sądu organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 30 czerwca 2022 r., w której wyjaśniono, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej. Pełnomocnik wywiódł, że skoro, zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie sygn. akt II SAB/Ol 22/22 i sygn. akt II SA/Ol 1062/21, nie jest możliwe udostępnienie materiałów z akt postępowania skargowego osobie skarżącej (pełnomocnikowi), to tym bardziej nie jest możliwe aby były one udostępnione w ramach dostępu do informacji publicznej osobie, której przedmiotowe postępowanie bezpośrednio nie dotyczy. Podkreślono, że pełnomocnik skarżącego usiłuje uzyskać dostęp do dokumentów, których zgodnie z obowiązującymi przepisami nie może uzyskać.
Postanowieniem z 5 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 180/22, tutejszy Sąd odrzucił przedmiotową skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wskazał, że w sprawie wystąpiła tożsamość przedmiotowa, gdyż skarga dotyczy tego samego wniosku, do którego rozpoznania zobowiązano już wyrokiem sygn. akt II SAB/Ol 28/22.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący argumentował, że nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Sprecyzował, że pierwej kwestionowano bezczynność Komendanta PP wobec braku rozpoznania wniosku, zaś teraz kwestionuje się bezczynność tego organu wobec rozpoznania wniosku w sposób nienależyty – sprzeczny z oceną prawną Sądu.
Postanowieniem z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OZ 711/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie. Wskazał, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżony organ udzielił radcy prawnemu pełnomocnictwa do występowania w niniejszej sprawie.
W dniu 27 grudnia 2022 r. pełnomocnik organu przedłożył pełnomocnictwo Komendanta PP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako. "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Właściwość Sądu w tym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych wymienionych w pkt 1-4, tj. aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Na zasadzie wymienionych przepisów ochronie sądowej podlega terminowość wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W związku z tym, w przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postepowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rolą Sądu w takich sprawach jest tylko zbadanie, czy organ, któremu zarzucono bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego pozostaje w zwłoce w zakończeniu wszczętego postępowania oraz rozważenie czy stan ewentualnego zastoju procesowego wynika z zaniechania lub wadliwości działania organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu co do zasady ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności, które może podlegać odrębnej kontroli sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał dopuszczalność skargi z 29 sierpnia 2022 r. Po wydaniu postanowienia o odrzuceniu niniejszej skargi, następnie uchylonego, Sąd uwzględnił dodatkowe wyjaśnienia skarżącego oraz okoliczność, którą Sąd ustalił z urzędu, a mianowicie, że skarżący wywiódł odrębną skargę na niewykonanie wyroku z 12 kwietnia 2022, sygn. akt II SA/Ol 28/22. Wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 705/22 tutejszy Sąd oddalił skargę w tym przedmiocie, wskazując, że Komendant PP wykonał wyrok, gdyż rozpoznał wniosek skarżącego z 12 kwietnia 2022 r. pismem z 30 czerwca 2022 r. Skarżący wyczerpał tryb z art. 154 § 1 p.p.s.a., w związku z tym należało uznać, że istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczy niezałatwienia wniosku, czego skarżący domagał się w skardze, a co było już przedmiotem wydanego wyroku, ale dotyczy sposobu załatwienia wniosku, o czym nie rozstrzygał Sąd w powołanych wyrokach.
Wbrew stanowisku skarżącego, w wyroku z 12 kwietnia 2022, sygn. akt II SA/Ol 28/22, tutejszy Sąd nie przesądził, że żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną, ale że wniosek ma być rozpatrzony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.".
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Tak też uczynił Komendant PP, informując skarżącego pismem z 30 czerwca 2022 r., że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. W niniejszej sprawie rozstrzygnięciu podlega tylko ta kwestia, tj. czy żądanie przez skarżącego zbioru dokumentów wchodzących w skład akt postępowania skargowego mogło być zakwalifikowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie zasadnie organ w odpowiedzi z 30 czerwca 2022 r. powołał się na uchwałę Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 7/13. Na podstawie tej uchwały ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu.
Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania skargowego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów (por. wyroki NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17 i z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1521/15, publ w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Należy odróżniać żądanie dostępu do akt sprawy od żądania dostępu do informacji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "k.p.a."), regulujące procedurę załatwiania skarg, nie przewidują możliwości dostępu do akt postępowania skargowego. Do postępowania skargowego (dział VIII k.p.a.) nie ma zastosowania art. 73 § 1 k.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym rozstrzygnięciem, ale zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. w CBOSA).
Podkreśla się, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym w tego rodzaju sprawach niedopuszczalne jest ogólnie skarżenie bezczynności, także w udostępnieniu akt postępowania skargowego (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 29 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/22, publ. w CBOSA). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność przysługuje w sprawach, w jakich przepisy prawa przewidują możliwość wydania decyzji, zaskarżalnych postanowień lub innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa o charakterze władczym. Skoro zaś w postępowaniu skargowym nie są podejmowane tego typu działania, w tym nie ma do niego w ogóle zastosowania art. 73 i 74 k.p.a., to nie można skarżyć bezczynności w udostępnieniu akt postępowania skargowego.
Inną kwestię stanowi natomiast wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie akt postępowania skargowego. Akta takie mogą niewątpliwie zawierać informacje publiczne, ale w trybie u.d.i.p. nie można żądać udostępnienia zbioru dokumentów składającego się na akta sprawy, ale konkretnych informacji. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale i stanowisko to jest wiążące dla składu orzekającego w niniejszej sprawie.
Akta postępowania skargowego mogą być zbiorem różnego rodzaju dokumentów. Mogą to być dokumenty, które zawierają informację publiczną lub nie.
W aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Co do zasady sprawą publiczną nie są konkretne indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, publ. CBOSA). Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. w CBOSA). Takiego charakteru nie mają co do zasady dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.
Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15).
Powyższe uwagi mają na celu podkreślenie, że wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mogą mieć walor takiej informacji. Uznanie, że akta postępowania skargowego jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa skarżącego do wystąpienia o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. W sprawie niniejszej istotnym jest, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest skonkretyzowanie wniosku. Wnioskodawca powinien wskazać o jaką informację mu chodzi lub co ma być jej przedmiotem. Dopiero wówczas można ocenić, czy żądana informacja ma walor informacji publicznej, czy organ jest w jej posiadaniu, czy może ją udostępnić w formie czynności materialno-technicznej (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia na zasadzie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p.).
W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien się odnosić do sfery faktów. Ogólnikowe żądanie dokumentów dotyczących postępowania nie wskazuje zaś, o jakie konkretnie informacje wnioskodawca się zwraca. Strona nie może oczekiwać, że organ ma się domyślić o jakie dokumenty jej może chodzić.
Z podanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.