Uzasadnienie
Skargą z dnia 12 stycznia 2021 r. Spółka A (spółka, skarżąca) zakwestionowała bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (organ, PINB) w sprawie prowadzenia postępowania w przedmiocie wykonania robót budowlanych. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 8, art.
12. art. 35, art. 36 § 1 i art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: k.p.a.) polegające na przekroczeniu terminów przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tym samym skarżąca zażądała zobowiązania organu do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym; stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Z akt administracyjnych wynika, że skargę wniesiono w następujących okolicznościach: w dniu "[...]" PINB w "[...]" wydał decyzję o odstąpieniu od nałożenia określonych czynności; decyzją z dnia "[...]", po rozpatrzeniu odwołania spółki, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB w "[...]" z dnia "[...]" w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia; w dniu 1 listopada 2020 r. spółka wniosła do PINB kolejne ponaglenie, żądając wydania decyzji; pismem z dnia 6 grudnia 2020 r. spółka zwróciła się do organu o pilne wydanie decyzji w sprawie.
W odpowiedzi na skargę z dnia 19 lutego 2021 r. organ wniósł o jej oddalenie. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że pomimo kilku ponagleń należy uznać, że nie dopuszczono się rażącej bezczynności. W sprawie przeprowadzono szereg działań, dlatego zarzuty skargi są bezzasadne. W ocenie PINB całe postępowanie dotyczy niewiele znaczącego problemu i jest wielce wątpliwe czy spółce przysługuje przymiot strony. Dodał, że opóźnienie w załatwieniu tej sprawy, jak i innych dotyczących spółki, wynika z faktu, że jest prowadzonych kilka postępowań, a zatrudnienie w inspektoracie jest niewielkie. W dniu "[...]" wydano decyzję w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W okolicznościach sprawy skargę należało uznać za uzasadnioną.
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
"Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Licząc termin załatwienia sprawy od momentu wydania decyzji przez WINB ("[...]") maksymalny dwumiesięczny termin jej załatwienia upływał, najpóźniej, z końcem maja 2020 r. Co więcej, 30 dniowy termin na załatwienie sprawy, wyznaczony postanowieniem WINB z dnia "[...]" upływał w połowie sierpnia 2020 r. Natomiast w kolejnym postanowieniu WINB z dnia "[...]" orzekającym, że PINB pozostawał w bezczynności, wyznaczono 14 dniowy termin załatwienia sprawy. Organ dopiero w dniu "[...]" wydał decyzję w sprawie.
Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17).
Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem spółki z 11 marca 2019 r. W dniu "[...]’ PINB w "[...]" wydał decyzję o odstąpieniu od nałożenia określonych czynności; decyzją z dnia "[...]", po rozpatrzeniu odwołania spółki, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB w "[...]" z dnia "[...]". Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2020 r. (sygn. II SA/Ol 328/20) WSA w Olsztynie oddalił sprzeciw od decyzji WINB z dnia "[...]". Skarżąca wystosowała do organu kolejne ponaglenia (z dnia: 29 czerwca 2020 r., 17 sierpnia 2020 r., 21 września 2020 r. i 1 listopada 2020 r.), zaś decyzję (powtórną) wydano dopiero dnia "[...]". Organ znacząco wykroczył poza terminy ustawowe, jak i termin wyznaczony w postanowieniu WINB z dnia "[...]" i z dnia "[...]" i to w warunkach, które nie usprawiedliwiały takich opóźnień, tym bardziej, że jak stwierdził PINB "całe postępowanie dotyczyło niewiele znaczącego problemu". Należy też zaznaczyć, że organ w trakcie postępowania nawet nie wykonywał obowiązków z art. 36 k.p.a. pozwalających stronie skarżącej zorientować się, kiedy może oczekiwać rozstrzygnięcia.
W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skoro organ wydał już decyzję w sprawie, to zdezaktualizowała się konieczność wydania orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym postępowanie ze skargi na bezczynność należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16).
Sąd uwzględnił wniosek skargi o wymierzenie organowi grzywny, jednak w niższej kwocie od żądanej przez skarżącą. Prawie roczny okres bezczynności i brak okoliczności ją uzasadniających przemawiają za zasadnością zastosowania grzywny, przy czym przy wymiarze grzywny uwzględnić też należało, że w reakcji na skargę organ wydał decyzję. W ocenie Sądu grzywna w kwocie 500 zł jest adekwatna do okoliczności rozpatrywanej bezczynności.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty, tj. wpis od skargi (100 zł),
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.