Uzasadnienie
Wnioskiem z 13 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie "[...]" (dalej jako: wnioskodawca, Stowarzyszenie lub strona skarżąca), reprezentowane przez prezesa zarządu, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: u.d.i.p.), za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciło się do Dyrektora Szkoły Podstawowej "[...]" (dalej jako: Dyrektor Szkoły lub organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia wszystkich pracowników wskazanej szkoły w okresie styczeń-grudzień 2020 r. z podziałem na poszczególne miesiące i poszczególne składniki wynagrodzenia i przesłanie jej za pośrednictwem poczty elektronicznej na podany adres e-mail.
Następnie pismem z 29 grudnia 2020 r. wnioskodawca wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 grudnia 2020 r, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W związku z powyższymi zarzutami, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 200 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zwrotu kosztów postępowania w łącznej wysokości 105,90 zł, na co składa się 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz 5,90 zł tytułem wydatków poniesionych w związku z przesłaniem do organu niniejszej skargi (koszt listu poleconego).
W uzasadnieniu podniesiono, że do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie zareagował w żaden sposób na przedłożony wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Stowarzyszenia nie budzi wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ dotyczy kwestii działalności jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne z zakresu oświaty, która dysponuje majątkiem publicznym. Pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Tym samym, organ, w dniu wnoszenia skargi, pozostaje w bezczynności. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że w jej ocenie zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 200 zł znajduje uzasadnienie w aspekcie prewencji ogólnej, a wnioskowana kwota nie jest wygórowana i zostanie spożytkowana na cele statutowe Stowarzyszenia.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że e-mail zawierający wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej został wysłany w godzinach późnowieczornych, przez co można było go pominąć między reklamami. Podano, że szkoła nie dysponuje etatem referenta administracji (sekretarki) i z pewnością z tego powodu trudniej jest kontrolować wszystkie wiadomości, które odbierane są w godzinach pracy szkoły. Wskazano przy tym, że w ostatnich miesiącach jest to trzecia wiadomość z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, przesłana w wieczornej porze. Wyjaśniono, że szkoła nie posiada skrzynki ePUAP i nie ma funduszy na zakup programu niezbędnego do jej założenia i obsługi.
Natomiast na stronie internetowej szkoły jest link do Biuletynu Informacji Publicznej Gminy L., będącą jednostką prowadzącą szkołę, która posiada skrzynkę podawczą ePUAP. Wskazano również, że szkoła nie jest jednostką samodzielną i samofinansującą się, nie zatrudnia też pracownika administracji, kadr czy księgowości, dlatego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzeń wszystkich pracowników szkoły za okres od stycznia do grudnia 2020 r. powinien być skierowany właśnie na skrzynkę podawczą ePUAP Urzędu Gminy L. Podkreślono, że uchybienia nie powinny mieć miejsca, przy czym, wiadomości powinny być przesyłane w godzinach pracy szkoły, bowiem każdy organ administracji publicznej przyjmuje i rozpatruje wnioski, które odbiera w godzinach pracy.
Pismem procesowym z 28 stycznia 2021 r. strona skarżąca odniosła się do odpowiedzi organu na skargę. Podniesiono, że ideą i główną zaletą poczty elektronicznej jest możliwość przesyłania wiadomości w dowolnym czasie i miejscu, zaś niemożność sprawdzenia i odebrania korespondencji przesłanej poza godzinami pracy jednostki stanowi o słabej organizacji pracy organu. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd stanowiący o istnieniu swoistego domniemania zakładającego dotarcie wiadomości do organu, o ile została ona prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Wskazano również, że Wójt Gminy L. nie jest stroną niniejszego postępowania i tym samym, nie jest możliwe przesłanie skargi za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej Urzędu Gminy L. W ocenie strony skarżącej niezasadny jest też argument organu o konieczności zakupu specjalnego oprogramowania do założenia i obsługi skrzynki ePUAP.
Jednocześnie podkreślono, że mimo wniesienia skargi, organ nadal nie uczynił zadość obowiązkowi udostępnienia żądanej informacji publicznej, co daje podstawę do uznania działania organu jako rażące naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie w tej części staje się bezprzedmiotowe.
W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą kwestii działalności jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne z zakresu oświaty, która dysponuje majątkiem publicznym. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, zaś szkoła podstawowa jako podmiot wykonujący zadania publiczne w zakresie edukacji, reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego i będący w posiadaniu żądanych informacji spełnia powyższe kryterium.
Ponadto jak wskazał NSA w wyroku z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12, dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Nie budzi też wątpliwości w sprawie, że przedmiotowy wniosek odnosił się do informacji publicznych, bowiem dotyczył on osób zatrudnionych w jednostce o charakterze publicznym, realizującej zadania publiczne w zakresie edukacji społeczeństwa i dysponującej środkami publicznymi na wykonanie wymienionych zadań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15, dostępne w CBOSA).
Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a mianowicie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem;
2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Tymczasem Dyrektor Szkoły nie odniósł się w żaden sposób do złożonego przez Stowarzyszenie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Argumenty podnoszone przez organ dotyczące przesłania przedmiotowego wniosku poza godzinami pracy szkoły nie zasługują na uwzględnienie, bowiem, jak słusznie podniósł wnioskodawca, istotą funkcjonowania poczty elektronicznej jest możliwość przesyłania danych o dowolnej porze dnia i nocy. Zadaniem organu jest natomiast bieżące nadzorowanie i selekcjonowanie napływającej korespondencji, w tym także poczty elektronicznej, skoro adres e-mail został podany na oficjalnej stronie internetowej organu jako sposób do kontaktu. Należy również zauważyć, że mimo wniesienia skargi Dyrektor Szkoły nadal nie ustosunkował się do żądania zawartego w złożonym przez stronę skarżącą wniosku.
W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 13 grudnia 2020 r., bowiem nie zostały podjęte jakiekolwiek działania wymagane przepisami u.d.i.p., które można byłoby uznać za załatwiające ten wniosek.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, w pkt. 1 sentencji wyroku zobowiązał Dyrektora Szkoły do rozpoznania wniosku strony skarżącej z 13 grudnia 2020 r. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894).
W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy mieć bowiem na względzie, że dyrektor szkoły podstawowej, a w istocie osoba pełniąca obowiązki dyrektora szkoły, nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale funkcjonalnym jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, od którego wymaga się przede wszystkim znajomości przepisów związanych z prawem oświatowym.
Sąd oddalił również wniosek skarżącego o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji wyroku), uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Jak wynika bowiem z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
Sąd może więc orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 1314/16, LEX nr 2255883). Zatem zasądzenie sumy pieniężnej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.– podobnie, jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1695/16, CBOSA).Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter prewencyjny i kompensacyjny a jego celem jest zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwego działania organu. Jest to zatem dodatkowy środek stosowany na zasadzie uznania Sądu z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym i tego, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 16/19, CBOSA). Przy czym, to strona wnosząca o przyznanie sumy pieniężnej powinna uzasadnić wniosek w tym przedmiocie i wskazać na zakres krzywdy wywołanej bezczynnością (np. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 68/20, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała zaś, aby na skutek omówionej bezczynności poniosła obiektywnie jakąkolwiek krzywdę. Ewentualny zamiar zgłoszenia nieprawidłowości w pracy organu nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od wniesionej skargi, orzeczono w pkt. 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Należy przy tym wskazać, że stosownie do treści art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W katalogu tym nie mieszczą się wydatki drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak koszty związane z prowadzeniem korespondencji, w tym – tak jak w niniejszej sprawie – koszty przesłania skargi do organu administracji publicznej.