Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2015 r. J. H. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A o udostępnienie kserokopii protokołów z rozpraw z dni 17 listopada 2015 r. i 17 grudnia 2015 r. w sprawie znak: "[...]".
Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. organ wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania czy przedmiotowy wniosek dotyczy, np. wglądu w kopię dokumentu.
W odpowiedzi, udzielnej pismem z 15 lutego 2016 r., wnioskodawca wyjaśnił, że wniosek dotyczy sporządzenia kserokopii oryginałów wskazanych protokołów i przesłania ich na adres wnioskodawcy, z ewentualnym ustaleniem odpłatności za powyższe, według przyjętych przez organ zasad. Jednocześnie, zawnioskował o niezwłoczne wydanie kserokopii przedmiotowych dokumentów.
Pismem z dnia 18 lutego 2016 r. PINB dla miasta A poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane dokumenty będzie mógł odebrać w dniu 4 marca 2016 r., w godzinach 8.00 - 9.00, w siedzibie Inspektoratu.
Wnioskodawca złożył zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność PINB dla miasta A polegającą na niezałatwieniu jego wniosku z dnia 30 grudnia 2015 r.
WINB postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził, że zażalenie jest uzasadnione w części i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy.
W złożonej do tut. Sądu w dniu 10 kwietnia 2016 r. (data nadania skargi, która wpłynęła do organu 13 kwietnia 2016 r.) skardze J. H. wniósł o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do niezwłocznego przesłania mu kserokopii wskazanych we wniosku dokumentów, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez PINB, wymierzenie temu organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący stwierdził, że załatwienie przedmiotowego wniosku nie wymaga przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, gdyż dotyczy wykonania prostej czynności technicznej: sporządzenia kserokopii dokumentów, którymi rozporządza ten organ i wysłania tych dokumentów na jego adres zamieszkania. Zauważył, że wniosek był czytelny i nie obejmował wglądu w kopię dokumentów. W ocenie skarżącego, jego wniosek powinien być załatwiony niezwłocznie, lecz do dnia złożenia skargi organ pozostał bezczynny.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.
Podniósł, że po otrzymaniu wniosku organ pismem z 20 stycznia 2016 r., wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania. Skarżący odpowiedzi udzielił dopiero pismem z dnia 15 lutego 2016 r. Niezwłocznie poinformowano go o możliwości odbioru wnioskowanych dokumentów we wskazanych godzinach, co wiązało się z koniecznością wyznaczenia pracownika do wykonania tej czynności. Skarżący nie odebrał w tym czasie wnioskowanych dokumentów osobiście ani przez ustanowionego w tym celu pełnomocnika, lecz wystąpił z zażaleniem na niezałatwienie przedmiotowego wniosku.
W ocenie organu, z postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikało, że organ obowiązany jest do umożliwienia stronie sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy, a nie do sporządzenia na żądanie strony takich odpisów. Po otrzymaniu tego postanowienia, przy piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r. przesłano skarżącemu kserokopie żądanych protokołów z rozpraw administracyjnych.
Na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. skarżący podał, że dnia 18 kwietnia 2016 r. otrzymał żądane dokumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718,, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodać należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (zob. T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005; wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2004 r., sygn. akt III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109).
Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.
Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności.
Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, dotyczyła bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A w załatwieniu wniosku Skarżącego z dnia 30 grudnia 2015 r. o udostępnienie kserokopii protokołów rozpraw z dni 17 listopada 2015 r. i 17 grudnia 2015 r. w sprawie "[...]". Przedmiotowe żądanie związane było z dostępem strony postępowania administracyjnego do akt postępowania jej dotyczącego. Prawo dostępu do akt sprawy uregulowane zostało w art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej powoływanej jako K.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie do § 1a czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3).
Art. 74 § 1 i 2 K.p.a. stanowi zaś, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Z treści art. 73 K.p.a. wynika zatem, że strona postępowania ma prawo dostępu do akt sprawy jej dotyczących i pozyskiwania z tych akt notatek, kopii i odpisów. Taka zasada jest konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Prawo to jest jednym z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. K 51/07, OTK – A 2008, Nr 5, poz. 87). Konstytucyjne prawo strony dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo do żądania od organu uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania przez organ z akt sprawy nieuwierzytelnionych odpisów (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; opub. LEX 2013).
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że realizacja prawa strony dostępu do akt sprawy, przewidzianego art. 73 K.p.a., i związanego z tym prawem obowiązku organu umożliwienia stronie tego dostępu, obejmuje także obowiązek organu wydania na żądanie strony kserokopii dokumentów z akt sprawy. Pozyskiwanie z akt kopii dokumentu może polegać na sporządzeniu kopii przez stronę w obecności pracownika organu albo sporządzeniu kopii samodzielnie przez pracownika organu i doręczenie jej stronie, z ewentualnym obciążeniem strony kosztami sporządzenia kopii dokumentu i przesyłki. Obowiązek wydania stronie kserokopii dokumentów z akt indywidualnego postępowania administracyjnego, tej strony dotyczącego, wynika z wykładni przepisu art. 73 § 1 K.p.a. Celem tego przepisu jest zapewnienie rzeczywistego funkcjonowania zasady jawności postępowania wobec strony. Organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzenia kserokopii, lecz odmowa ich wydania narusza art. 73 § 1 K.p.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2043/09).
Jednocześnie zauważyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego przewidział sformalizowany sposób odmowy udostępnienia stronie akt postępowania, stanowiąc w art. 74 § 2, że odmowa taka następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie o odmowie dostępu stronie do akt sprawy jej dotyczącej, dotyczy wszystkich przypadków, również tych polegających na odmowie wydania kserokopii dokumentów z akt postępowania. Zaniechanie załatwienia wniosków skarżącego o wydanie z akt postępowania kopii dokumentów, w sposób przewidziany art. 73 i 74 k.p.a., tj. poprzez ich wydanie lub poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wydania kopii dokumentów, wyczerpuje przesłanki bezczynności organu, która - jak wcześniej Sąd wskazał - może polegać, między innymi, na niewydaniu wymaganego prawem aktu (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 24/14).
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A zobowiązany był wydać skarżącemu kopie żądanych protokołów z akt administracyjnych lub ewentualnie odmówić postanowieniem wydania kopii dokumentów.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że na wniosek Skarżącego z dnia 30 grudnia 2015 r. organ w dniu 4 kwietnia 2016 r. wysłał Skarżącemu żądane dokumenty. Skarżący dokumenty te odebrał 18 kwietnia 2016 r., a więc już po nadaniu skargi. Przesłanie żądanych przez stronę dokumentów po upływie 4 miesięcy od dnia wniesienia żądania, nawet przy założeniu, że skarżący żądanie to dostatecznie skonkretyzował 17 lutego 2016 r. (data wpływu do organu pisma z 15 lutego 2016 r.) pozwala stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności. Trudno bowiem przyjąć, że sprawa dotycząca przesłania kopii dokumentów jest sprawą szczególnie skomplikowaną i do jej załatwienia organ potrzebuje tak dużej ilości czasu. Niemniej jednak organ udostępnił skarżącemu żądane dokumenty i na dzień orzekania przez Sąd nie pozostawał już w bezczynności w związku z powyższym nie było konieczności zobowiązywania organu do załatwienia sprawy. Tym samym, Sąd zobowiązany był stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w trybie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Usunięcie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Z akt sprawy wynika, że powodem wydania Skarżącemu kopii żądanych protokołów z opóźnieniem były wątpliwości organu co do treści żądania zawartego we wniosku.
Z uwagi na powyższe organ wystąpił do Skarżącego z pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. o jego sprecyzowanie. Skarżący udzielił odpowiedzi dopiero pismem z dnia 15 lutego 2016 r. Następnie, organ niezwłocznie poinformował skarżącego o możliwości odebrania przez Skarżącego żądanych dokumentów w siedzibie organu w dniu 4 marca 2016 r. i ostatecznie przesłał Skarżącemu kserokopie dokumentów. Niewątpliwie organ pozostawał w bezczynności w terminowym załatwieniu wniosku Skarżącego. Niemniej jednak, w opisanym stanie, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, należało w pkt. 1 wyroku stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego z dnia 30 grudnia 2015 r. W pkt. 2 Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i z uwagi na to w pkt. 3 nie wymierzył organowi grzywny. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt. 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., stosownie do wyniku sprawy.