Uzasadnienie
Wnioskiem z 24 maja 2022 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "stowarzyszenie") zwróciło się do Burmistrza Mikołajek (dalej: Burmistrz, "organ") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej rejsów statkiem po jeziorach organizowanych przez Urząd Miasta i Gminy Mikołajki w ramach "Dni Mikołajek" (i wszystkich innych) w latach 2010-2022. Wniosło o przesłanie zestawień rocznych:
- 1) listy wszystkich gości zaproszonych przez podanie imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych lub nazwy piastowanego urzędu, a jeżeli wystosowano zaproszenia – wniosło o przesłanie ich kopii,
- 2) listy lokalnych przedsiębiorców biorących udział w rejsach,
- 3) zestawienie wszystkich poniesionych przez miasto kosztów rejsów, wskazanie źródeł ich zakupienia (rachunki i faktury), szacunkowe wskazanie ceny rejsu na osobę w nim uczestniczącą, a także kopii jadłospisu na rejsie;
- 4) w przypadku współfinansowania rejsów przez przedsiębiorców, wniosło o ich wskazanie (imię, nazwisko, siedziba firmy), podania kosztów, jakie ponieśli i czy brali udział w poszczególnych rejsach,
- 5) listy wszystkich gości zaproszonych (lub planowanych do zaproszenia) na rejs w "Dni Mikołajek" w 2022 r. (polityków, urzędników, biznesmenów), a także listę sponsorów tegorocznego rejsu,
- 6) listy wszystkich imprez organizowanych na terenie Miasta i Gminy Mikołajki (w latach 2010-2020) w których uczestniczył Burmistrz, a których koszty choć w części poniosło Miasto Mikołajki, podania jakie to były imprezy, gdzie się odbywały, jakie były koszty dla Miasta Mikołajki.
Decyzją z 1 lipca 2022 r. Burmistrz w odmówił udostępnienia informacji publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 28 lipca 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania stowarzyszenia od ww. decyzji, uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając m.in., że organ pierwszej instancji nie wykazał, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej.
Decyzją z 16 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił stowarzyszeniu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a decyzją z 28 marca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy tę decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 września 2023 r. II SA/Ol 382/23 po rozpoznaniu skargi stowarzyszenia na decyzję Kolegium z 28 marca 2023 r., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Kolegium na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd ocenił, że organ wykazał, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, a zatem wnioskodawca był zobowiązany do wykazania, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazał, że w pismach kierowanych do organu strona zwracała uwagę, że wniosek dotyczy dokumentów związanych ze sposobem i zasadnością wydatkowania środków publicznych przez organ. Stowarzyszenie zwracało też uwagę na potrzebę sprawdzenia, czy mienie gminne i środki publiczne wydatkowane są w sposób racjonalny, wolny od potencjalnych nadużyć. Sąd uznał, że skarżący co najmniej uprawdopodobnił, że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.
Pismem z 10 stycznia 2024 r. Burmistrz poinformował stowarzyszenie o wyznaczeniu nowego terminu na udzielenie odpowiedzi do 27 lutego 2024 r. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z zarządzeniem nr 66/2023 Burmistrza Miasta Mikołajki z 17 kwietnia 2023 r. w sprawie określenia stawek opłat za sporządzenie kopii dokumentów lub danych na wniosek strony, za przetworzenie informacji zostaną naliczone opłaty.
Następnie, w piśmie z 27 lutego 2024 r., Burmistrz, odpowiadając na pytanie nr 1 wyjaśnił, że lista gości jest dokumentem roboczym, wytwarzanym na bieżąco i nie jest archiwizowana, zaś zaproszenia drukowane są hurtowo z miejscem do ręcznego wpisania imienia i nazwiska osoby zaproszonej. Zaproszenia te nie są w posiadaniu Gminy. Stwierdził, że nie prowadzono list lokalnych przedsiębiorców, którzy mieliby brać udział w rejsach (pyt. nr 2). W odpowiedzi na pytanie nr 3 przesłał tabelaryczne zestawienia kosztów rejsów w latach 2018-2022 r. z podaniem numeru faktury i kwoty brutto. Wyjaśnił, że szacunkowe wskazanie ceny rejsu na osobę nie jest możliwe, gdyż nie była tworzona lista osób uczestniczących w rejsach, a Gmina nie posiada kopii jadłospisu, gdyż nie jest to dokument urzędowy. Burmistrz wyjaśnił, że rejsy nie są i nie były współfinasowane przez przedsiębiorców ani inne podmioty trzecie (pyt. 4).
Wskazał, że odpowiedź na pytanie nr 5 o listy gości zaproszonych na rejs w 2022 r. odpowiedź została udzielona w punktach 1 i 4. Ponadto, w podpowiedzi na pytanie nr 6, organ przesłał stowarzyszeniu zestawienie imprez i kosztów w załączeniu oraz wykaz wydatków bezosobowych na organizację imprez w Gminie Mikołajki - umowy cywilnoprawne za lata 2010-2022. Jednocześnie wyjaśnił, że zestawienie kosztów możliwe jest od 2018 r., gdyż dokumenty księgowe archiwizowane są przez 5 lat. W załączeniu przekazał ponadto sprawozdania z działalności Burmistrza od 2010 r., w tym informacje, w których imprezach uczestniczył Burmistrz.
Pismem z 8 marca 2024 r. stowarzyszenie wezwało Burmistrza do wykonania wyroku WSA w Olsztynie z 7 września 2023 r. i zaniechanie bezczynności w tej sprawie. Stwierdziło, że w odpowiedzi z 27 lutego 2024 r. organ bezpodstawnie przyjął, że lista zapraszanych gości na rejsy jest dokumentem roboczym, gdyż zdaniem skarżącego to kluczowy dokument determinujący przyszłe wydatki miasta i bezpieczeństwo planowanego rejsu. Dodało, że lista gości jest możliwa do odtworzenia, np. przez przesłuchanie świadków lub organu, za pomocą fotografii i filmów z poszczególnych imprez.
W odpowiedzi na powyższe Burmistrz wskazał w piśmie z 21 marca 2024 r., że pismem z 27 lutego 2024 r. udzielił odpowiedź w całości na pytania zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku WSA. Stwierdził, że żądanie przesłuchiwania świadków, badania fotografii bądź odtwarzania nagrań celem ustalenia listy zaproszonych gości sprzed lat nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, w której jest posiadaniu i która istnieje.
W złożonej skardze stowarzyszenie zarzuciło Burmistrzowi niewykonanie ww. wyroku przez dalsze uchylanie się lub "nieformalną odmowę" udostępnienia żądanej informacji. Wniosło o zobowiązanie Burmistrza do udostępnienia żądanych przez stowarzyszenie informacji lub podjęcie innych środków prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie stwierdziło, że pismo z 27 lutego 2024 r. nie stanowi odpowiedzi na wniosek, gdyż poświadcza -nieprawdę, że organ nie posiada listy gości uczestniczących w rejsach, a kilkaset stron sprawozdań z działalności Burmistrza, w poszczególnych okresach nie można uznać za odpowiedź na pytania zawarte we wniosku. Wywiodło, że Burmistrz nie może nie wiedzieć, kogo zapraszał na rejsy, gdyż jest to doniosłe wydarzenie dla organu i mieszkańców, wywołujące skutki finansowe, prawne i polityczne. Tym samym, zdaniem skarżącego, twierdzenia Burmistrza są niewiarygodne. Stowarzyszenie stwierdziło ponadto, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej możliwe jest odtworzenie listy przez świadków lub organ administracji, który zapraszał poszczególne osoby.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że udzielił skarżącemu wszelkich informacji będących przedmiotem wniosku, które posiadał, to jest podał m.in. koszty organizacji rejsów za lata 2018 - 2022, zestawienie imprez organizowanych przez Gminę Mikołajki, w których uczestniczył Burmistrz oraz zestawienie kosztów ponoszonych przez Gminę. Organ nie przedstawił listy gości i listy zaproszeń na rejs statkiem z okazji imprezy masowej pod nazwą "Dni Mikołajek", który to rejs odbywa się corocznie w czasie tego wydarzenia, gdyż nie posiada takiej dokumentacji. Zauważył, że skarżący wyłącznie na tym opiera zarzut nieudzielenia informacji publicznej. Organ wyjaśnił już natomiast skarżącemu w piśmie z 27 lutego 2024 r., że nie posiada listy zaproszeń, gdyż taka lista jest wypisywana na bieżąco, a następnie przesyłana do gości rejsu i nie jest archiwizowana przez organ.
Burmistrz zaznaczył ponadto, że stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. Bezzasadne są zatem twierdzenia skarżącego, jakoby organ celem udostępnienia listy gości, miał przeprowadzić szeroko pojęte postępowanie wyjaśniające w postaci przesłuchania świadków, analizy nagrań monitoringu (o ile takie nagrania istnieją) i bazować na pamięci Burmistrza, który miałby sobie przypomnieć pełną listę gości zaproszonych na rejs. Jak już wskazano, organ jest obowiązany do udostępnienia informacji posiadanej, a zatem istniejącej, a nie mającej dopiero powstać na życzenie wnioskującego i to z zasobów, których organ nie posiada. Zauważył, że informacja, o której wytworzenie wnosi skarżący, mogłaby być nieprawdziwa i niedokładna, gdyż pomijałaby osoby, które uczestniczyły w rejsie i uwzględniałaby osoby, które w rzeczywistości udziału w rejsie nie brały.
Dodał, że z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że aby oświadczenie woli stanowiło dokument w rozumieniu ww. przepisu, musi zostać utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego. Dopóki zatem określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność.
Stowarzyszenie zarzuciło Burmistrzowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznych, których domagało się we wniosku z 24 maja 2022 r. Zarzut ten uzasadniło tym, że organ nie przesłał list gości zapraszanych na coroczny rejs statkiem z okazji imprezy masowej pod nazwą "Dni Mikołajek", a uzasadnienie, że organ nie dysponuje tymi informacjami, zdaniem skarżącego, nie polega na prawdzie. Nadto w ocenie stowarzyszenia, załączone do pisma z 27 lutego 2024 r. dokumenty nie stanowią odpowiedzi na ww. wniosek.
W wyroku z 7 września 2023 r. II SA/Ol 382/23 Sąd przesądził, że organ jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Należy zatem ocenić, czy treść pisma Burmistrza z 27 lutego 2024 r. i dokumenty do niego załączone prawidłowo wypełniają wskazania zawarte w ww. wyroku.
Przypomnieć należy, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Bezczynność zaistnieje także, gdy organ zobowiązany udziela informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, to zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź że postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Analiza treści pisma z 27 lutego 2024 r. i załączonych do niego zestawień tabelarycznych wydarzeń, ich dat, miejsc i kosztów za lata 2018 – 2022, "wykazów wydatków bezobsługowych na organizację imprez w Gminie Mikołajki – umowy cywilnoprawne za lata 2010 r.- 2022 r." oraz sprawozdań z działalności Burmistrza za poszczególne okresy pozwala na wniosek, że stanowią one odpowiedź na pytanie nr 6, dotyczące listy imprez organizowanych na terenie Miasta i Gminy Mikołajki (w latach 2010-2020), w których uczestniczył Burmistrz i w których kosztach partycypowało miasto Mikołajki. Burmistrz przedstawił zestawienie kosztów rejsów w latach 2018 – 2022 (zawierające numery faktur i kwoty brutto), co stanowi wyczerpującą odpowiedź na pytanie nr 3. Odpowiadając na pytania nr 1, 2, 4 i 5, które dotyczą list gości zapraszanych na coroczny rejs statkiem z okazji imprezy masowej pod nazwą "Dni Mikołajek" i zaproszeń wystosowanych do tych osób, Burmistrz stwierdził, że nie dysponuje takimi informacjami publicznymi.
W pismach z 27 lutego i 21 marca 2024 r. Burmistrz przekonująco wskazał przyczyny, z powodu których nie posiada listy gości zapraszanych na interesujące stowarzyszenie rejsy. Z pism tych wynika, że organ nie przechowuje (nie archiwizuje) listy gości (w tym listy lokalnych przedsiębiorców uczestniczących w intersujących stowarzyszenie wydarzeniach) tworzonych na potrzeby danego rejsu, gdyż są one jedynie dokumentami roboczymi, służącymi do sporządzenia zaproszeń. Zaproszenia były natomiast tworzone w ten sposób, że dane osoby zaproszonej wypisywane były ręcznie na drukach zaproszeń.
Z uwagi na zarzuty skargi podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez wnioskodawcę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, jeśli wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. np. wyroki NSA: z 23.09.2003 r. II SA 1852/03; z 20.02.2013 r. I OSK 2235/12; 14.09.2023 r. III OSK 1209/22 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oznacza to, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia tej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9.01.2015 r. I OSK 638/14). Nie sposób bowiem nałożyć na organ obowiązku i wymagać od niego udostępnienia informacji publicznej, której nie posiada (zob. np. wyrok NSA z 1.12.2023 r. III OSK 478/23).
Zaznaczyć należy, że w sytuacji gdy organ (podmiot zobowiązany) nie dysponuje informacją publiczną jego obowiązek polega na poinformowaniu o tym wnioskodawcy w formie zwykłego pisma ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy. Pisemne poinformowanie o tym, że organ nie posiada danej informacji publicznej nie jest równoważne z odmową jej udzielenia, co wymagałoby wydania decyzji. Istotne jest przy tym, że aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. (i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej), powinien wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu danej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a twierdzenie takie uwiarygodnić (por. wyrok NSA z 14.06.2021 r. III OSK 4072/21).
Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi ocenić, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej (por. wyroki NSA z 24.11.2009 r. I OSK 851/09 i 27.03.2012 r. I OSK 156/12).
Oceniając w świetle powyższych uwag wyjaśnienia organu zawarte w ww. pismach, nie może budzić wątpliwości rzetelność informacji Burmistrza, że organ ten nie dysponuje żądanymi informacjami publicznymi – listami gości i kopiami wystosowanych do nich zaproszeń. Skoro organ podał, że nie dysponuje żądaną informacją, gdyż nie prowadzi stosownej ewidencji, to takiej odpowiedzi nie można utożsamiać z udzieleniem informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej. Organ nie tylko powiadomił skarżącego, że nie posiada żądanych informacji, ale też wskazał, dlaczego ich nie posiada.
W tej sytuacji zarzut bezczynności Burmistrza w udostępnieniu żądanej informacji publicznej jest niezasadny. Żądanie stowarzyszenia w zakresie pytań nr 1, 2, 4 i 5 sprowadza się bowiem w istocie nie do udostępnienia informacji publicznej, ale do jej uprzedniego wytworzenia w sposób określony w piśmie skarżącego z 8 marca 2024 r. Natomiast przepisy u.d.i.p. nie nakładają na organ zobowiązany obowiązku wytworzenia żądanych przez wnioskodawcę informacji publicznych, których nie posiada, w sposób wskazany przez stowarzyszenie (to jest przez przesłuchiwanie świadków i osoby pełniącej funkcje piastuna organu gminy czy analizę ewentualnych fotografii lub filmów).
Przy formułowaniu powyższego stanowiska, należy mieć na względzie to, że organ zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy, z zastrzeżeniem wyjątku dotyczącego informacji przetworzonej. Zaznaczyć należy, że "przetworzenie" informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, co nie jest równoznaczne z jej utworzeniem zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.
Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli istnieje w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. Uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 10.01.2018 r. I OSK 452/16; z 17.05.2024 r. III OSK 3104/23), podobnie jak niezadowolenie skarżącego z treści udzielonej przez organ odpowiedzi na jego wniosek nie może przesądzać o zasadności skargi, a tym samym o istnieniu podstaw do przyjęcia bezczynności organu w powyższym przedmiocie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.