Uzasadnienie
A.S. (dalej skarżący, wnioskodawca) 7 marca 2023 r. działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej drogą elektroniczną zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o udzielenie następujących informacji:
- 1. Jakie siły i środki zastosowano (liczba funkcjonariuszy, liczba pojazdów) podczas zabezpieczenia wizyty posła J.K. w E. [...] listopada, w O. [...] listopada, w O. [...] listopada 2022 r.?
- 2. Czy działania zabezpieczające wizytę posła J.K. były prowadzone w oparciu o przepisy Zarządzenia nr 20 Komendanta Głównego Policji z dnia 13 lipca 2020 r w sprawie metod i form przygotowania i realizacji działań policyjnych w związku ze zdarzeniami szczególnymi?
- 3. Czy na podstawie przepisów Decyzji nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia zestawień sprawozdawczych i informacji sprawozdawczych gromadzonych w systemie Elektronicznej Sprawozdawczości w Policji, sporządzono stosowne sprawozdanie po zakończeniu "akcji policyjnej" związanej z zabezpieczeniem wizyty posła J.K.?
Komendant Wojewódzki Policji w O. 21 marca 2023 r. na podany przez skarżącego adres e-mail udzielił odpowiedzi wskazując, że wyznacznikiem kierowania określonej liczby policjantów do służby, w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest prawidłowa realizacja ustawowych zadań. Komendant wskazał również na treść art. 20a ustawy o Policji, zgodnie z którym w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów.
Mając na uwadze powyższe uznał, że żądane przez wnioskodawcę dane nie posiadają waloru informacji publicznej. W zakresie zastosowania określonych procedur, czy też weryfikacji sporządzania bądź nie sprawozdań poinformował zaś, że przedmiotowe zagadnienia wykraczają poza ramy informacji publicznej, ponieważ obejmują dokonywanie wykładni przepisów prawa i stanowią w istocie działania o charakterze kontrolnym, a zgodnie z orzecznictwem prawo dostępu do informacji publicznej nie obejmuje inicjowania działań (kontrolnych, badawczych, wszczynania postępowań), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej.
Wnioskodawca pismem z 14 kwietnia 2023 r. wywiódł skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. 2176). Mając na uwadze powyższe wniósł o:
- - zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni
- - stwierdzenie, że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
- - zasądzenie od organu - na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł
- - zasądzenie od organu - na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W motywach skargi, zakwestionował argumentację komendanta opartą o art. 20a Ustawy o Policji. Jak wskazał skarżący wykładnia literalna tego przepisu wyraźnie wskazuje, że nie zawiera on przepisu wyłączającego dostęp do informacji publicznej w zakresie zadań, które wykonują funkcjonariusze. Każda inna interpretacja powodowała by ograniczenie konstytucyjnego prawa do dostępu do informacji publicznej i stosowanie zakazanej wykładni rozszerzającej. Skarżący podkreślił, że liczba policjantów, którzy brali udział w zabezpieczaniu wydarzenia nie jest przedmiotem informacji niejawnej i nie prowadzi do identyfikacji osób, które brały udział w wykonywaniu tych czynności. Przeciwnie, umożliwia ona poznanie kryteriów i ocenę zasadności takiej decyzji, wskutek czego możliwa jest ocena dysponowania środkami publicznymi.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. W motywach swojego stanowiska Komendant wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1). Komendant stwierdził, że nie kwestionuje, że jest organem władzy publicznej, dlatego ten przepis nie został naruszony. W zakresie ew. naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy komendant wskazał, ze udzielił odpowiedzi w ustawowym 14. dniowym terminie, tym samym nie został naruszony powyższy przepis.
W dalszej części argumentacji komendant wskazał, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich - nawet nieoficjalnych i roboczych - materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności. Mając na uwadze powyższe, a nade wszystko prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej każdorazowo należy brać pod uwagę także wyznaczone przez prawodawstwo granice tegoż prawa (prawa do informacji publicznej), bowiem Konstytucja RP regulująca podstawowe zasady funkcjonowania państwa z jednej strony obliguje organy władzy publicznej do udzielania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób spełniających funkcje publiczne, z drugiej zaś wskazuje na ograniczenia przy udzielaniu tychże informacji.
Rzeczone znajduje odzwierciedlenie w jednolitym orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i sądów wojewódzkich, które wskazuje, że w ramach dostępu do informacji publicznej nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości.
Komendant wywiódł, że celem regulacji art. 20a ust. 1 i art. 20b ust. 1 ustawy o Policji jest ochrona informacji związanych z działalnością Policji, co ma służyć zapewnieniu prawidłowej realizacji zadań jakie ustawodawca nałożył na tę formację, służących ochronie bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywaniu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odnośnie wniosku o wskazanie czy działania zabezpieczające były prowadzone w oparciu o przepisy Zarządzenia nr 20 Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13 lipca 2020 r. w sprawie metod i form przygotowania i realizacji działań policyjnych w związku ze zdarzeniami szczególnymi, jak również czy na ma zastosowanie decyzja nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia zestawień sprawozdawczych i informacji sprawozdawczych gromadzonych w systemie Elektronicznej Sprawozdawczości w Policji w zakresie konieczności sporządzenia sprawozdania po zakończeniu "akcji policyjnej" komendant podkreślił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa.
Na gruncie u.d.i.p. organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej tj. żądanie wyjaśnienia treści aktów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, który według art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) jest przewidziany dla rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa, że w tym przypadku sąd:
- - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);
- - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);
- - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Komendant Wojewódzki Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie sporny między stronami jest jedynie charakter żądanych danych.
Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Jak wskazał WSA w Gliwicach w Wyroku z 26 kwietnia 2023 r. (sygn. akt III SAB/Gl 45/23 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.
Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna odnosi się zatem do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko.
Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, pub. w LEX nr 78062) wyraził pogląd, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, pub. w LEX nr 144641).
W świetle omówionych wyżej zasad, żądane przez wnioskodawcę dane jako odnoszące się do szeroko rozumianej materii informacji o działalności organów władzy publicznej mieszczą się w zakresie informacji publicznej. Nie są również objęte ograniczeniami w zakresie ich udostępniania, tj. nie stanowią danych określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do pytania oznaczonego we wniosku skarżącego jako 1, dotyczącego liczby funkcjonariuszy i liczby pojazdów użytych podczas zabezpieczenia wizyty posła. Wbrew twierdzeniem organu, nie są to dane które mogły by być chronione w oparciu o art. 20a ustawy o Policji, zgodnie z którym w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Podanie informacji o liczbie funkcjonariuszy wykonujących konkretne zadanie nie może prowadzić do ujawnienia metod realizacji zadań przez Policję, ani prowadzić do identyfikacji konkretnych funkcjonariuszy. Są to dane ilościowe wskazując na skale zaangażowania środków pozostających w dyspozycji jednostek Policji. Pytanie dotyczy zatem konkretnego stanu faktycznego związanego z wykonywaniem zadań publicznych.
Organ jeśli uzna, że istnieją przesłanki odmowy ujawnienia tych danych wieniec wydać decyzję administracyjna. Na obecnym etapie postępowania organ stosował zaś argumentację mieszaną. Kwestionował, że dane te maja charakter informacji publicznej, jednocześnie wskazując, że ich ujawnienie potencjalnie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości. Działanie takie nie było właściwe i prowadziło do powstania bezczynności w rozpoznaniu wniosku, gdyż wnioskowaną informacja mieści w się w kategorii informacji publicznej.
Kwestie żądań sformułowanych w punktach 2 i 3 wniosku skarżącego analizować należy zaś łacnie. Pytanie nr 3 dotyczyło nie treści sprawozdania z akcji policyjnej, ale jedynie okoliczności czy taki dokument powstał i czy był oparty o Decyzję nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia zestawień sprawozdawczych i informacji sprawozdawczych gromadzonych w Systemie Elektronicznej Sprawozdawczości w Policji (Dz. Urz. KGP z 2021 r. poz. 1). Nie istnieje zatem możliwość ujawnienia danych dotyczących czynności operacyjno – rozpoznawczych (art. 20b ustawy o Policji) lub też danych dotyczących bezpośrednio form i metod realizacji zadań przez Policję lub pozwalających na identyfikację funkcjonariuszy.
Należy podkreślić, że zakres pytania nr 3 obejmował jedynie pytanie czy sporządzone zostało sprawozdanie po zakończeniu akcji policyjnej., a tym samym nie wykracza ono poza zakres formacji publicznej.
Odnosząc się do pytania nr 2 wskazać należy, że pytanie dotyczy nie jak wskazuje to organ wykładni przepisów lecz faktów. Powtórzyć należy, że wnioskiem w świetle u.d.i.p. ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Pytanie nr 2 dotyczyło zatem wskazania przez organ sposobu prawnej kwalifikacji swoich działań (zdarzeń już zaistniałych) w oparciu o Zarządzenie Nr 20 Komendanta Głównego Policji z dnia 13 lipca 2020 r. w sprawie metod i form przygotowania i realizacji działań policyjnych w związku ze zdarzeniami szczególnymi (Dz. Urz. KGP z 2020 r. poz. 35). Nie dotyczyło to zatem abstrakcyjnej wykładni prawa, lecz zdarzenia już zaistniałego. Kwalifikacja działań jako mieszczących się w zakresie ww. aktu pociągała za sobą konieczność wytworzenia przewidzianej zarządzeniem dokumentacji.
Tym samym udzielenie odpowiedzi w istocie dotyczy faktów, bowiem jeśli działania policji podejmowane były w oparciu o ww. zarządzenie Nr 20 Komendanta Głównego Policji, to wytworzona została stosowna dokumentacja. Organ może zatem w sposób prosty zweryfikować charakter podejmowanych działań i udzielić odpowiedzi na pytanie nr.
2. To podobnie jak pytanie nr. 3 nie odnosi się do danych chronionych w tym ujawniania szczegółowych metod działania policji lub danych funkcjonariuszy. Pytanie dotyczy tylko kwestii czy określone w nim działania Policji były prowadzone w oparciu o regulacje zarządzenie Nr 20 Komendanta Głównego Policji. Dane te dotyczą trybu działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej. Z tego względu Sąd orzekł jak w pkt I sentencji.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć,, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ był przekonany, że rozpoznaje wniosek zgodnie z obowiązującym prawem i podejmuje działania przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ z tej przyczyny nie załatwił wniosku w terminie. W postępowaniu organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli, czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony.
Sąd nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej (punkt III wyroku). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny i prewencyjny (dyscyplinujący). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny jednak zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej przez niego skargi (zob. wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 i z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17). Skarżący nie przedstawił w istocie jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej złożony w tym przedmiocie wniosek, poza wskazaniem potrzeby zdyscyplinowania organu.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.