Uzasadnienie
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. P. zarzucił Okręgowej Radzie Adwokackiej w Opolu bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości diet samorządowych, jakie zostały wypłacone każdemu członkowi prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu w roku 2013.
W skardze zawarto również wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wyjaśnił, że 27 sierpnia 2015 r. złożył drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądał podania "imiennego wykazu członków prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu wraz z podaniem kwoty, jaka została wypłacona każdemu członkowi tego organu tytułem diety samorządowej w roku 2013".
Podniósł, że "organ udzielił jedynie informacji w zakresie składu osobowego prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej w Opolu, zanegował natomiast obowiązek udostępnienia informacji o wysokości diet pobranych przez poszczególnych członków prezydium, negując publiczny charakter żądanej informacji".
W ocenie skarżącego, stanowisko organu jest niezgodne z prawem, ponieważ żądana informacja dotyczy majątku samorządu zawodowego (adwokatury) utworzonego przez państwo w drodze ustawy. Zaznaczył, że samorząd sprawuje zarząd i rozporządza majątkiem tej organizacji. Wywodził, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji ze względu na jego status (samorząd zawodowy), co wprost wynika z z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przekonaniu skarżącego, zachowanie organu rażąco narusza art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.d w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dane o profitach majątkowych poszczególnych członków prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej (tu podano we Wrocławiu) czerpanych z majątku samorządu (niebędącego jedynie sumą składek członków danej izby) z racji pełnionej w samorządzie funkcji publicznej są informacją publiczną.
Skarżący dodał, że samorząd zawodowy (samorząd adwokacki) jest podmiotem utworzonym przez Państwo na podstawie ustawy, wykonującym zadania publiczne, obowiązanym konstytucyjnie do udostępniania informacji o swojej działalności, co wynika wprost z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślił, że w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji) działanie tego samorządu powinna cechować transparentność, zwłaszcza w aspekcie finansowym.
W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka (dalej także jako ORA) wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że nie doszło do zarzucanej bezczynności, albowiem w ustawowym terminie skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek.
ORA argumentowała, że jej prezydium nie jest organem samorządu adwokackiego, co wynika z treści art. 39 ustawy Prawo o adwokaturze, a jego kompetencje zostały określone w art. 43 ust, 2 tej ustawy, który stanowi, że prezydium przygotowuje posiedzenia rady.
W ocenie ORA, przygotowanie posiedzeń rady nie stanowi sprawy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadto prezydium nie wykonuje żadnej funkcji publicznej. Czynności w postaci przygotowania posiedzeń rady mają charakter ściśle techniczny, związany, np. z ustalaniem terminu posiedzeń bądź sporządzania projektu porządku obrad, co trudno uznać za sprawę publiczną. Skoro działalność prezydium rady ma charakter ściśle wewnętrzny i nie stanowi sprawy publicznej, także informacja o wysokości ewentualnych diet samorządowych za tego rodzaju działalność nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Jednocześnie ORA zaznaczyła, że izba adwokacka w Opolu nie korzysta ze środków publicznych Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a podstawą jej utrzymania są składki członkowskie.
Zwróciła uwagę na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż informacją publiczną jest każda informacja odnosząca się do władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym. W tym kontekście podała, że prezydium rady nie wykonuje żadnych zadań władzy publicznej a skarżący nie jest członkiem Izby Adwokackiej w Opolu. Gospodarka finansowa organów izby adwokackiej w Opolu podlega kontroli jej członków w sposób wskazany w art. 40 ust. 6 ustawy Prawo o adwokaturze, poprzez zatwierdzanie przez zgromadzenie Rady – po wysłuchaniu wniosków Komisji Rewizyjnej – zamknięć rachunkowych i udzieleniu Radzie absolutorium.
Reasumując, Okręgowa Rada Adwokacka w Opolu uznała, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a.,sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Na wstępie skład rozpoznający sprawę ustalił, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność, gdyż nie musi ona być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn akt I OSK 601/05).
W ocenie Sądu, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.) - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a.
Co prawda, art. 52 § 3 P.p.s.a. jasno stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa – to jednak należy zauważyć, że pojęcie "bezczynności" nie wchodzi w zakres pojęcia ""akty lub czynności". Z kolei, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 u. d.i.p.).
W konsekwencji powyższych ustaleń należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i ponadto nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.
W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. wnioskował skarżący.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez wnioskodawcę informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną, a także, czy ORA należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.
Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).
Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc w szczególności o organach samorządów zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) – w tym o ich organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, lit. d i lit.f u.d.i.p.).
W doktrynie i orzecznictwie pojęcie "informacji publicznej" (a także związane z nią pojęcie "sprawy publicznej") jest rozumiane szeroko. Wskazuje się, że skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. W efekcie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por.: wyrok TK z 13.11.2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).
Na tym tle normatywnym, żądane przez wnioskodawcę informacje w postaci imiennego wykazu członków prezydium ORA wraz z podaniem kwot, jakie zostały wypłacona każdemu z nich tytułem diety samorządowej w roku 2013, należało uznać za informacje publiczne w powyższym rozumieniu.
W świetle przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615 z późn. zm.) nie ulega bowiem wątpliwości, że adwokatura, którą stanowi ogół adwokatów i aplikantów adwokackich (art. 2), zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego (art. 1 ust. 2). Jego instytucjonalną formą jest w szczególności izba adwokacka, którą stanowią adwokaci i aplikanci adwokaccy, mający siedzibę zawodową na terenie izby, której zasięg terytorialny określa Naczelna Rada Adwokacka, biorąc pod uwagę w szczególności podział terytorialny administracji sądowej (art. 38 Prawa o adwokaturze).
Izba adwokacka ma osobowość prawną (art. 10 Prawa o adwokaturze), i jak każda osoba prawna: działa przez swoje organy (art. 38 K.c.), do których zalicza się, m.in. okręgową radę adwokacką (art. 39 pkt 2 Prawa o adwokaturze). Z kolei, wewnętrznym ciałem okręgowej rady adwokackiej, przygotowującym jej posiedzenia, jest prezydium rady, które tworzą: dziekan, wicedziekani, sekretarz (ewentualnie także jego zastępca, jeśli został powołany) oraz skarbnik (art. 43 ust. 1 i 2 cyt. ustawy).
W świetle przywołanych przepisów Prawa o adwokaturze wnioskowane informacje (dotyczące, imiennego wykazu członków prezydium ORA oraz pobranych przez nich kwot diet) stanowią w istocie informacje o organach samorządu zawodowego – a dokładniej: o ich organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz o majątku, którym dysponują, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. – i jako takie mają status informacji publicznej (tak też np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 117/14, CBOSA).
Rozważając z kolei podmiotowy aspekt sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym, m.in. organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2).
Jak to już wyżej wskazano, okręgowa rada adwokacka jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 Prawa o adwokaturze), a więc w istocie jest organem samorządu zawodowego, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 Prawa o adwokaturze).
Z tych wszystkich względów należało uznać, że ORA jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (tak też m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 592/15, CBOSA).
Na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z ww. art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że, jak wynika z akt sprawy, skarżący wysłał przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 27 sierpnia 2015 r.
Zatem podstawowy, czternastodniowy termin do udzielenia żądanej informacji (art.13 ust. 1 u.d.i.p.) upływał z dniem 10 września 2015 r.
Oznacza to, że w dniu wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność, tj. 18 września 2015 r. (data nadania przesyłki ze skargą, k. 3 akt sądowych), organ pozostawał w zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wobec przedstawionych wyżej wywodów dotyczących pojęcia informacji publicznej oraz organów zobowiązanych do jej udzielenia, w ocenie Sądu, nie można uznać, że doszło do jej udzielenia pismem Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 10 września 2015 r., stwierdzającym wyraźnie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p.
Stosownie do z art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
W sytuacji, gdy Okręgowa Rada Adwokacka nie udzieliła żądanej informacji publicznej, jak też nie wydała wnioskodawcy decyzji o odmowie jej udzielenia, to pozostaje w zwłoce w realizacji ustawowego obowiązku.
Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu wynikała bowiem z błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, zobowiązując organ do załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym terminie, w trzecim punkcie wyroku stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. wyrok w niniejszej sprawie został wydany w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów - art. 120 P.p.s.a.