Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. przesłanym drogą elektroniczną, A. N. zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wykazu adwokatów, którzy otrzymali w listopadzie oraz grudniu 2013 r. jakiekolwiek środki pieniężne z kasy ORA z tytułu tzw. diet samorządowych oraz kwot, które otrzymali.
W odpowiedzi wnioskodawca otrzymał w dniu [...] stycznia 2014 r. drogą elektroniczną informację, iż jego wniosek zostanie rozpoznany po złożeniu go w prawidłowej formie prawnej.
W takim stanie rzeczy A. N. w dniu [...] stycznia 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając jej naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie ORA do udostepnienia żądanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę, A. N. wskazał, że samorząd adwokacki został utworzony w drodze ustawy, a przynależność do niego, jak i płacenie składek jest obowiązkowe. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że ORA w [...], jest organem administracji publicznej. Wnioskowane informacje dotyczą wynagrodzenia tzw. "diet samorządowych" wypłacanych przez Okręgową Radę Adwokacką działaczom samorządowym. W ocenie skarżącego nie ma przeszkód w ujawnieniu tego rodzaju informacji.
W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w [...] wniosła o jej oddalenie, a w przypadku nieuzupełnienia wskazanych przez Radę braków formalnych wniosku skarżącego – o jej odrzucenie.
W uzasadnieniu stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę wskazano, że skarga jest obarczona licznymi wadami formalnymi:
- – wadliwie został określony organ, ponieważ Okręgowa Rada Adwokacka w [...] nie jest organem administracji, lecz organem samorządu zawodowego - Izby Adwokackiej w [...];
- – skarga nie zawiera oznaczenia miejsca zamieszkania skarżącego i siedziby organu;
- – dołączone do skargi załączniki nie są uwierzytelnione.
Ustosunkowując się do skargi w sposób merytoryczny, podniesione zostało, że pomimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych, nie wpłynął do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] żaden wniosek A. N. o udostępnienie informacji publicznej, odpowiadający dyspozycjom art. 63 § 1 - 3a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 poz. 267 ze zm.), ani wniosek o udostępnienie informacji samorządowej w trybie przepisów i zasad regulujących działania samorządu adwokackiego. Jednocześnie wskazano, że wszczęcie postępowania w sprawie wniosku powołującego jako podstawę żądania ustawę o dostępie do informacji publicznej, następuje w trybie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego – a konkretnie jego art. 61, z tym, że samo załatwienie wniosku musi uwzględniać szczególne unormowania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec braku złożenia przez skarżącego wniosku w przewidzianej przepisami formie, nie można mówić o bezczynności organu w kwestii jego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Na wstępie, odnosząc się do wniosku Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o odrzucenie skargi, wskazać należy, że jest on niezasadny.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony drogą elektroniczną w dniu [...] stycznia 2013 r. Trzeba zaznaczyć, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej).
Przytaczając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1277/08, który to pogląd Sąd rozpoznający obecnie sprawę uważa za własny, wskazać należy, że "w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny".
Pogląd ten wydaje się uzasadniony brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z uwagi na to, że żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy K.p.a.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy K.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania.
Dopiero zatem w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a K.p.a. stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym". Tak więc skoro na tym etapie postępowania przepisy K.p.a. nie miały zastosowania to bezzasadny był wniosek organu o odrzucenie skargi.
Przystępując zatem do rozpoznania skargi A. N. na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;
- 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.
Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1. organy władzy publicznej,
- 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Okręgowa Rada Adwokacka w [...], będąc podstawowym organem samorządu adwokackiego (art. 44 ust. 1 prawa o adwokaturze przyjmuje domniemanie kompetencji w sprawach samorządowych), jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są organy samorządów gospodarczych i zawodowych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357), w tym informacja o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2f).
W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 312/12).
W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r., dotyczące wykazu adwokatów, którzy otrzymali w listopadzie oraz grudniu 2013 r. jakiekolwiek środki pieniężne z kasy ORA, z tytułu tzw. diet samorządowych oraz kwot, które otrzymali, stanowią niewątpliwie informację publiczną.
Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 P.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.
Uwzględniając powyższe, uznać więc należy, że żądany przez skarżącego wykaz stanowi - co do zasady - informację publiczną.
Reasumując Sąd stwierdza, że skoro Okręgowa Rada Adwokacka w [...], jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy organ dysponuje żądaną informacją - nawet jeśli sam ich nie wytworzył - powinien je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącemu, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p.
Zaznaczyć przy tym należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.
Natomiast w sytuacji, gdyby organ nie dysponował objętą wnioskiem informacją, winien wówczas o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącego, mając na względzie, że taka czynność nie wymaga formy decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany. Nie można bowiem uznać, że pismo organu z dnia [...] stycznia 2014 r. stanowiło realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że na tym etapie postępowania zastosowanie mają przepisy k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.