Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 lipca 2008 r. M. i J. F., zamieszkali w miejscowości [...] gmina [...], reprezentowani przez pełnomocnika J. K., zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z żądaniem przeprowadzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy przez P. i R. R. zbiornika na [...] o pojemności około [...] ton na nieruchomości położonej w [...] gmina [...]. W opinii wnioskodawców wykonanie budowa [...] silosów na materiały sypkie ([...]) wymaga co najmniej zgłoszenia, tymczasem inwestorzy ustawili na stopach [...] przedmiotowe zbiorniki bez przewidzianego prawem zgłoszenia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 8 sierpnia 2008 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), zobowiązał M. i J. F. między innymi do sprecyzowania w sposób jednoznaczny treści żądania oraz do uzasadnienia swojego interesu prawnego. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 13 sierpnia 2008 r., nazwanym zażaleniem strony na bezczynność i niezgodne z prawem działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zwrócili się do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy wszczętej na ich wniosek dnia [...] lipca 2008 r. Według M. i J. F., wezwanie ich przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do uzupełnienia tego wniosku nie znajdywało jakiegokolwiek oparcia w obowiązujących przepisach prawa, jak również zostało wydane w niewłaściwej formie.
W piśmie tym wnioskodawcy powołali się na określenie ich statusu [...] w treści umowy [...] z dnia [...] 2006 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 września 2008 r. odmówił wyznaczenia terminu do zakończenia sprawy uznając, iż nie doszło do naruszenia miesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a.
Wcześniej, w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. przez organ nadzoru budowlanego kontroli nieruchomości położonej w [...], której wnioski zawarto w protokole nr [...], stwierdzono, że na płycie [...] został przez inwestorów P. i R. R. ustawiony silos [...] na [...] o pojemności ok. [...] ton; według inwestora silos został usytuowany na istniejącej wcześniej płycie [...], w miejscu, na którym dotychczas była ustawiona [...]; właściciel nieruchomości nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowego silosu. O terminie kontroli organ pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. zawiadomił pełnomocnika wnioskodawców; wnioskodawcy nie brali udziału w kontroli.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2008 r. przeprowadził rozprawę administracyjną między innymi w celu pozyskania danych dotyczących budowy [...] i silosu na działce P. i R. R. W rozprawie w charakterze świadków uczestniczyli M. i J. F.; w rozprawie wziął udział także ich pełnomocnik.
Pismem z dnia 8 grudnia 2008 r., nazwanym zażaleniem ponownym strony, wnioskodawcy zwrócili się do organu wyższego stopnia o wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował ten wniosek jako skargę w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a. i w tym trybie pismem z dnia 4 lutego 2009 r.(k. 15 akt adm.) i zawiadomił wnioskodawców o uznaniu ich skargi za bezzasadną. Ponadto poinformował wnioskodawców o działaniach podjętych dotąd w sprawie przez organ niższego stopnia i jednocześnie wskazał, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu.
W dalszym postępowaniu, toczącym się przed organem nadzoru budowlanego podstawowego stopnia już bez udziału skarżących, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. zobowiązał inwestorów do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych dotyczących silosu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na nich obowiązek przedstawienia do dnia [...] lutego 2009 r. zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 27 stycznia 2009 r. M. i J. F., reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawego G. W. - wnieśli za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargę na bezczynność tego organu administracji w załatwieniu sprawy, wszczętej na skutek ich wniosku dnia [...] lipca 2008 r.,; skarżący domagali się uwzględnienia skargi i zobowiązania organu nadzoru budowlanego do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podkreślili, że pomimo upływu prawie pół roku od złożenia wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych związanych z przedmiotową sprawą, naruszając tym samym art. 35 kpa.
W ocenie skarżących wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnego wybudowania zbiornika na paszę nastąpiło z mocy prawa w dniu doręczenia organowi żądania skarżących. Brak rozstrzygnięcia sprawy decyzją, w terminach zakreślonych przepisami procedury administracyjnej, wskazuje na pozostawanie organu budowlanego w bezczynności, który nawet nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi.
Po wniesieniu skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po przeprowadzeniu kontroli przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] marca 2009 r., zakończył sprawę decyzją z dnia [...] marca 2009 r. o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wskazując na rozebranie obiektu objętego postępowaniem. Skarżący, ani ich pełnomocnik, nie byli zawiadomieni o terminie kontroli i nie brali w niej udziału; decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nie została im doręczona.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego tutejszy Sąd na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. przeprowadził dowód z akt sprawy o sygn. II SAB/Po 12/09, w szczególności z umowy dożywocia z dnia [...] r. k. 35-37.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem skargi M. i J. F. wniesionej 27 stycznia 2009 r. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie "w sprawie być może samowolnej budowy zbiornika na [...] o pojemności około [...] ton na nieruchomości [...]". Z akt administracyjnych przekazanych przez organ nadzoru budowlanego, którego działania dotyczy skarga, wynika, iż organ ten zakończył postępowanie w sprawie dotyczącej tego zbiornika decyzją z dnia [...] marca 2009 r., wydaną w trybie art. 105 § 1 k.p.a., o umorzeniu postępowania, po stwierdzeniu, że inwestorzy zlikwidowali przedmiotowy zbiornik.
W takiej sytuacji, skoro w momencie rozpoznawania przez Sąd skargi organ nie pozostawał już w bezczynności, to brak podstaw do zastosowania żądanego przez skarżących trybu przewidzianego w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Tym samym brak podstaw do orzekania o obowiązku wydania przez organ we wskazanym terminie aktu lub podjęcia czynności.
Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Dlatego skarżący nie mogą oczekiwać, że Sąd sprawdzi, czy postępowanie administracyjne objęte skargą na bezczynność prowadzone było przez organ nadzoru budowlanego z naruszeniem zasad procedury administracyjnej, zwłaszcza bez zapewnienia skarżącym czynnego udziału w sprawie.
Charakter niniejszej sprawy czyni natomiast koniecznym badanie przez Sąd, czy skarżący posiadają legitymację skargową określoną w art. 50 p.p.s.a., to znaczy mają interes prawny we wniesieniu skargi. Rozstrzygając pozytywnie tę kwestię należy odwołać się do treści, złożonej przez skarżących w toku postępowania sądowego umowy dożywocia z dnia 25 października 2006 r. (k. 35-37 akt sprawy o sygn. II SAB/Po 12/09). Wynika z niej, że wprawdzie skarżący przenieśli na rzecz [...], to jest P. i R. R. (inwestorów) własność gospodarstwa rolnego, w tym działki nr [...] stanowiącej teren przedmiotowej inwestycji, ale przy zapewnieniu sobie między innymi prawa współużytkowania całego budynku [...] i [...] oraz "swobodnego poruszania się po [...]" (§ [...]), a także, w ramach ograniczonego prawa rzeczowego - służebności osobistej mieszkania w budynku usytuowanym właśnie na działce nr [...] - prawo swobodnego poruszania się po tej działce (§ [...]). Kwestionowane przez skarżących roboty budowlane mogły utrudniać im korzystanie z tego prawa.
Umorzenie postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego, w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przyznania skarżącym kosztów postępowania. Z przepisu art. 209 p.p.s.a. wynika bowiem, że wniosek strony o zwrot kosztów Sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Żadna z tych podstaw w niniejszej sprawie nie zachodzi, w szczególności Sąd nie wydał orzeczenia, o którym mowa w art. 201 p.p.s.a. W myśl przepisów § 1 i 2 art. 201 zwrot kosztów przysługuje skarżącemu tylko w razie umorzenia postępowania z dwóch wymienionych przyczyn: uwzględnienia skargi w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) lub umorzenia postępowania w wyniku mediacji (art. 118 § 2 p.p.s.a.). Postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego, które stało się bezprzedmiotowe, nie jest też orzeczeniem uwzględniającym skargę na bezczynność. Jak już bowiem wcześniej wyjaśniono, w powołaniu na art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności.
Dlatego z powyżej przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.
/-/ M.Kwiecińska /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batorowicz
MK